I GSK 1114/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1457/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1457/18 oddalił skargę Spółki A ( dalej określanej jako spółka lub skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Uznał bowiem, podzielając ustalenia faktyczne organu i prezentując stanowisko zbieżne ze stanowiskiem organu, że z uwagi na przekroczenie przez spółkę terminu płatności składek na FUS, FUZ oraz FPG za okres rozliczeniowy lipiec 2014 r. oraz składki na FUZ za okres rozliczeniowy styczeń 2015 r. o więcej niż czternaście dni od ustawowo określonego terminu nie dawało podstaw do dofinansowania wynagrodzenia niepełnosprawnego pracownika. Płatnik miał obowiązek opłacenia składek za miesiąc lipiec 2014 r. do dnia 18 sierpnia 2014 r., natomiast za styczeń 2015 r. do dnia 16 lutego 2015 r. Tymczasem zostały zapłacone odpowiednio w dniu 9 września 2014 r. i w dniu 15 maja 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zaskarżając go w całości, opierając się o normę art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), zarzuciła naruszenia prawa materialnego, polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 26 a ust 1a2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, z późn. zm., dalej określanej jako ustaw jako rehabilitacji), zgodnie z którym miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń przysługuje pomimo uchybienia terminu płatności należnych składek ZUS w terminie przekraczającym 14 dni, pod warunkiem że ta dopłata obejmuje nie więcej niż 2 % faktycznie należnych składek za dany okres sprawozdawczy, podczas gdy wymieniona regulacja powinna mieć zastosowanie w sprawie. Zrzekając się przeprowadzenia rozprawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Argumenty a poparcie swojego stanowiska przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że przepis art. 26a ust. 1a2 został wprowadzony do ustawy o rehabilitacji przepisem art. 23 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Solidarnościowym Funduszu Wsparcia Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2192) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Zaś skarżąca w skardze nie uzasadniła swojego stanowiska, dlaczego w jej sprawie miał mieć zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Jednak takie przesłanki w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Po drugie skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przy czym stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób, zostały naruszone oraz, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Prawidłowe sformułowanie zarzutu, jak wynika z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa NSA (por. wyroki z dnia 7 września 2011 r., II GSK 834/10, z dnia 19 stycznia 2012 r., II GSK 1449/10, wniosek taki wyprowadzić można także z tezy uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), to wskazanie aktu prawnego powszechnie obowiązującego, miejsca jego publikacji, numeru przepisu, a w sytuacji, gdy jest zbudowany z więcej niż jednej jednostki redakcyjnej - także konkretnej jednostki redakcyjnej (paragrafu, ustępu, punktu, tiret). Niekiedy dla zrekonstruowania normy prawnej (rozumianej jako reguła zachowania się, określająca adresata, nakazane lub zakazane zachowanie, okoliczności, w jakich obowiązek takiego zachowania się aktualizuje - W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 200) niezbędne jest powołanie kilku przepisów w ramach jednego zarzutu. W takim przypadku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winno się znaleźć wyjaśnienie związku tych przepisów i wywiedzenie z nich normy, która w ocenie autora skargi kasacyjnej została naruszona (wyroki NSA z dnia 25 marca 2006 r., I OSK 634/05, LEX nr 198227, z dnia 18 marca 2008 r., I FSK 1869/07, z dnia 23 kwietnia 2007 r., z dnia 23 kwietnia 2007 r., I FSK 815/06, z dnia 15 grudnia 2011 r., opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 7 marca 2012 r., II FSK 1679/10, LEX nr 1125436). Przy braku takiej argumentacji niemożliwe jest merytoryczne odniesienie się do takiego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem, z uwagi na wskazane już związanie go granicami skargi zastępować strony składającej to pismo w precyzowaniu jego zarzutów. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok z dnia 18 marca 2011 r., I GSK142/10, CBOiS NSA). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., II FSK 1313/10, LEX nr 1113582). W postanowieniu z dnia 5 lipca 2011 r., I OSK 234/11 (LEX nr 1082701), NSA wskazał, że nawet stosunkowo liberalne podejście do sposobu wskazywania i uzasadniania zarzutów z punktu widzenia faktycznie zachodzących rozumowań w procesach stosowania prawa przez sąd pierwszej instancji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zarzuty te zostały sformułowane i zindywidualizowane co do przepisu lub przepisów, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. Takiego braku natomiast nie da się sanować w toku kontroli kasacyjnej, która jest dokonywana w warunkach uprzedniego spełnienia wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 P.p.s.a.), efektem czego jest brak obowiązku domyślania się intencji skarżącego czy formułowania przez niego zarzutów, a zwłaszcza określania ich treści w kontekście wskazywania naruszonych przepisów. Przytoczenie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne wobec stwierdzonych przez NSA wad rozpatrywanej skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania jedynego zarzutu naruszenia praw materialnego, jak i jego uzasadnienia. Przede wszystkim należy uznać, że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. art. 26 a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji zawodowej poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu bowiem wojewódzkie sądy administracyjne dokonują, jak wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a kontroli działalności administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). W ramach tej kontroli nie stosuje prawa materialnego, a jedynie ocenia, czy organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały prawo materialne. Z tego względu zarzucenie sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa, stanowiących wzorzec tej kontroli, wymagało przywołania przepisów P.p.s.a., regulujących działalność orzeczniczą tych sądów. Czego skarżąca nie uczyniła. Okoliczność ta jednakże, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA w dniu 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010r. nr 1 poz. 1, nie stanowi sama w sobie przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie oddalając skargę na decyzje organu sąd pierwsze instancji nie tylko nie dokonywał wykładni przepisu art. 26 a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, ale też przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Zgodnie zaś w powołanym artykułem kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3 art. 26a, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia wskazanego przepisu z regulacją zawartą w art. 26a. 1a1 pkt 3, który to przepis stanowi, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, z zastrzeżeniem ust. 1a2.. Chociaż przytoczyła jego treść w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednak nie sanuje to wadliwości zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej. Wreszcie kwestionowany przepis został wprowadzony do ustawy art. 23 pkt 1b ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu Solidarnościowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2192 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 35 tej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianych w art. 23 pkt 1 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W świetle art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanej jako K.p.a.) sprawa administracyjna, o ile przepisy szczególne nie przewidują innej formy, załatwiania jest w formie decyzji administracyjnej. Zaś zgodnie z § 2 powołanego artykułu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. wreszcie z zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. wynika, ze decyzja od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest decyzja ostateczną. I niewątpliwie kończącą postępowanie. Taki charakter niewątpliwie ma decyzja Prezesa Zarządu PFRON zaskarżona przez spółkę do sądu pierwszej instancji. Nie można zatem twierdzić, że sprawa administracyjna spółki jest jeszcze w toku. Zresztą autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił swojego twierdzenia. Zatem przepis art. 26a ust. 1a2, który wszedł w życie 1 stycznia 2019 r., w świetle art. 35 ustawy o Funduszu Solidarnościowym nie miał zastosowania w sprawie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Tym samym we wniesionym środku zaskarżenia nie zakwestionowano poczynionych przez organ, a zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji, ustaleń stanu faktycznego. Zatem te ustalenia wiążą Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 26a ust. 1a2 ustawy p rehabilitacji. Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).