I GSK 2986/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 580/18 w sprawie ze skargi P. R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...)w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. na rzecz P. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 580/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Ł.. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2010 Oś Priorytetowa IX "Włączenie społeczne" Działanie IX.1 "Aktywna integracja osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" Poddziałanie IX.1.1 "Aktywizacja społeczno-zawodowa osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym" ogłoszono konkurs nr (...). W odpowiedzi na ogłoszenie P. R. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Nie wykluczaj swoich szans" w Wojewódzkim Urzędzie Pracy w Ł., pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. (IP RPO WŁ). Wniosek ten został poddany ocenie formalno-merytorycznej i w dniu 24 kwietnia 2018 r. pismem nr (...)poinformowano skarżącego o tym, że został on rozpatrzony negatywnie, ponieważ nie uzyskał wymaganej liczby punktów (od każdego z dwóch oceniających wniosek musiał bezwarunkowo uzyskać co najmniej 60% punktów w poszczególnych kryteriach ocen). Karty oceny wraz ze szczegółową punktacją każdego oceniającego członka KOP wraz z uzasadnieniem oceny ww. wniosku przesłano skarżącemu jako załącznik do powyższego pisma. Informację podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. A. K.. Po rozpoznaniu odwołania P. R. rozstrzygnięciem z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) poinformowała skarżącego, że protest nie został uwzględniony. Organ odrzucił zarzuty skarżącego dotyczące kryterium Adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakość diagnozy specyfiki tej grupy oraz odnośnie kryterium Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów do zakresu realizacji projektu. Informację o negatywnej ocenie wniosku także podpisał Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. A. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę wskazał, że zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zarówno informacja z dnia 24 kwietnia 2018 r., zawierająca negatywną ocenę projektu jak również informacja z dnia (...)czerwca 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu, została podpisana, przez tę samą osobę tj. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. A. K.. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez dopatrzenie się przez Sąd naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 60 i 67 ustawy wdrożeniowej, co miało polegać na podpisaniu informacji o wynikach oceny projektu oraz informacji o rozstrzygnięciu protestu przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. – A. K., podlegającego, zdaniem Sądu, wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas, gdy w realiach sprawy nie ma w ogóle zastosowania art. 24 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zarzuty ujęte w skardze kasacyjnej okazały się być nieusprawiedliwione, gdyż w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) Na wstępie należy wskazać, że z Porozumienia w sprawie powierzenia zadań związanych z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020 zawartego w dniu 23 marca 2015 r. na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że Instytucją Pośredniczącą jest Wojewódzki Urząd Pracy w Ł., a nie Dyrektor tego Urzędu. Zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie unormowano w art. 24 § 1 pkt 1 - 7. k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Wskazane przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zasadę, że wyłączeniu podlega pracownik, który już miał do czynienia ze sprawą, potwierdza dodatkowo treść przepisów art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej. Wynika z nich, po pierwsze, że w rozpatrywaniu protestu, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę, a po drugie, że przepis art. 24 § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia 16 lutego 2016 r. na temat negatywnej oceny projektu, nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 50, art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionej ustawy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania, należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (publ. OTK ZU 2005, nr 3/A, poz. 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1367/10, oraz wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 125/11). Nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku w tym także rozstrzygnięcie w przedmiocie rozpatrzenia protestu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 268/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, w tym również w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2770/18, iż relację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu lub jego ocenie formalnej albo merytorycznej podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem czy jego oceną nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w art. 60 ww. ustawy dotyczy każdej osoby, która była zaangażowana w jakąkolwiek czynność związaną z danym projektem, która znalazła swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 153/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe powoduje, że podpisanie informacji z dnia 24 kwietnia 2018 r .zawierającej negatywną ocenę projektu oraz informacji z dnia (...)czerwca 2018 r. o nieuwzględnieniu protest przez tą samą osobę jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu. Ponadto, skład orzekający pragnie również zauważyć, że art. 60 zdanie 2 ustawy wdrożeniowej odsyła w tym zakresie do odpowiedniego stosowana art. 24 § 1 k.p.a., a zatem także art. 24 § 1 pkt 5 tego przepisu. W ocenie NSA użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje bowiem swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Celem omawianej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w tym postępowaniu. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn., akt II GSK 1589/13, LEX nr 1598411). W rezultacie zatem uprawnione jest stanowisko, że na podstawie odpowiednio stosowanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, iż Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu P. w Ł.A. K. uczestniczył w wydaniu informacji z dnia 24 kwietnia 2018 r. zawierającej negatywną ocenę projektu oraz w wydaniu informacji z dnia (...) czerwca 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu. Uczestnictwo zaś wyżej wymienionej osoby przy wydaniu obydwu rozstrzygnięć w sprawie skutkowało naruszeniem przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 60 zdanie 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Jak już wskazano wcześniej w tej sprawie Instytucją Pośredniczącą był Wojewódzki Urząd Pracy w Ł., a nie Dyrektor tego Urzędu. W konsekwencji nietrafna jest argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, z której wynika, że w tej sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania, gdyż A. K. jest piastunem organu monokratycznego. W tej sprawie w pewnym sensie pozycję organu miała Instytucja Pośrednicząca, czyli Wojewódzki Urząd Pracy w Ł., a nie Dyrektor tego Urzędu. W konsekwencji obszerna argumentacja wskazująca na niestosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wobec piastuna organu okazała się w tej sprawie bezprzedmiotowa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty postępowania składa się kwota 480 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie oraz udział w postępowaniu przed NSA.