I GZ 358/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy Miasta Tarnowa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 351/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r. nr KI-411/53/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 351/18, odrzucił skargę Gminy Miasta Tarnowa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r. w przedmiocie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W związku ze skargą Gminy Miasta Tarnowa na ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r., wezwaniem z dnia 7 maja 2018 r. zobowiązano pełnomocnika skarżącej do przedłożenia uchwały o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o której mowa w art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; dalej: u.s.g.), w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 11 maja 2018 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Pismem z dnia 15 maja 2018 r. pełnomocnik Gminy wniósł o przedłużenie terminu do uzupełnienia skargi, celem wydania stosownej uchwały. Następnie, w dniu 24 maja 2018 r. skarżąca załączyła uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 maja 2018 r. o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. Sąd I instancji wskazał, że z art. 98 ust. 3 u.s.g. wynika, iż do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego uprawniona jest gmina, na podstawie uchwały rady, a do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielania pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę. W niniejszej sprawie w związku z brakiem stosownej uchwały rady, wezwano organ uprawniony z mocy ustawy do reprezentowania strony skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez przesłanie w wyznaczonym terminie uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. Zdaniem WSA, skoro skarżąca nie przedłożyła wymaganej uchwały w terminie do tego wyznaczanym tj. do dnia 18 maja 2018 r., pomimo wezwania, a uczyniła to dopiero dnia 24 maja 2018 r., to w konsekwencji należało uznać, że skarga została wniesiona bez podjęcia tej uchwały i podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd podkreślił, że uzupełnienie braków po terminie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, należy traktować na równi z ich nieuzupełnieniem. Na marginesie WSA wyjaśnił, że termin do uzupełniania ww. braku nie podlegał przedłużenie, jak domagała się tego skarżąca w piśmie z dnia 15 maja 2018 r., bowiem jest on terminem ustawowym, wynikającym wprost z przepisów i nie może być ani przedłużany, ani skracany. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Miasta Tarnowa, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 49 ust. 1 i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: - przyjęciu, że podjęcie przez radę gminy uchwały o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi warunek formalny skargi, podczas gdy jest to prawnomaterialna przesłanka jej dopuszczalności; - wezwaniu skarżącej do uzupełnienia powyższego braku w terminie ustawowym 7 dni, podczas gdy w tym celu winien zostać wyznaczony termin sądowy; - odrzuceniu skargi, pomimo przedłożenia przez skarżącą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g. W odpowiedzi na zażalenie Kolegium RIO w Krakowie wniosło o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a, wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako podstawa prawna odrzucenia skargi. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Wymogi formalne skargi reguluje art. 57 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego w postępowaniu sądowym (art. 46 – 47 p.p.s.a.), a nadto powinna zawierać elementy określone w pkt 1-3 tego przepisu. Stosownie do treści art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli skarga, jako pismo strony, nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia. Odnośnie do skarg na rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 98 ust. 1 i 2 u.s.g. – podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia – ustawodawca w ust. 3 postanowił, że "do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". W świetle powołanego wyżej art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjąć trzeba, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia – jest uzasadnione tylko wtedy, gdy spełnione są dwie przesłanki, tzn. skarga nie spełnia warunków z katalogu wymogów formalnych oraz brak w tym zakresie uniemożliwia nadanie jej prawidłowego biegu. Tymczasem żaden z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienia jako wymogu formalnego skargi obowiązku złożenia wraz ze skargą uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. Także ostatni z powołanych przepisów nie może być uznany za szczególną regulację wymogów formalnych skarg wnoszonych na jego podstawie. Przychylić bowiem należy się do dominującego w orzecznictwie stanowiska, wyrażonego m.in. w postanowieniu NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2398/11, że przepis ten wskazuje przesłankę materialnoprawną do wniesienia skargi, nie zaś jej wymóg formalny. Badanie, czy skardze można nadać prawidłowy bieg, jest etapem wstępnego badania skargi, zaś zakres tej wstępnej kontroli nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Należy mieć na względzie krótki ustawowy termin na uzupełnienie tego rodzaju braków (formalnych) oraz surowy skutek jego nieuzupełenienia, tj. odrzucenie skargi, pozbawiające stronę możliwość sądowej kontroli (v. orzeczenia SN – co do wywodów aktualne, mimo zmiany stanu prawnego, w tym: postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 41/94, postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt III ARN 43/94, postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94; ponadto orzeczenia NSA: postanowienie z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, postanowienie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10). Z podanych przyczyn zarzut braku podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwiony. Stwierdzić należy natomiast, że skoro skargę, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g., można złożyć na podstawie stosownej uchwały – to tym samym spełnienie tego warunku jest przesłanką dopuszczalności zaskarżenia i Sąd ma obowiązek zbadania spełnienia tej przesłanki. W tym celu zasadne jest wezwanie do przedłożenia uchwały w stosownym terminie sądowym, zakreślonym przez Sąd – ze wskazaniem rygoru (odrzucenia). Terminy sądowe zaś – na wniosek strony – mogą być przedłużane, o co w rozpoznawanej sprawie strona wnosiła w piśmie z dnia 15 maja 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu, w którym to wskazała, kiedy zostanie podjęta stosowna uchwała – 24 maja 2018 r. – i w tym dniu została ona przekazana Sądowi. Zdaniem NSA wystosowane do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, a zatem w terminie ustawowym określonym art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, było niezgodnie z prawem, ponieważ – jak zostało wyżej powiedziane – niedołączenie uchwały do skargi nie stanowi braku formalnego (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2398/11). Rozważenia wymaga w końcu, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia – w kontekście niespornej okoliczności, że załączona do akt uchwała została podjęta po upływie terminu do wniesienia skargi. Na gruncie art. 98 u.s.g. wyrażony został pogląd, że termin określony w ust. 1 tego przepisu dotyczy wniesienia skargi, nie ma natomiast podstaw, aby skutki niezachowania tego terminu odnosić również do organów gminy, które uprawnione są do podjęcia uchwały przewidzianej w art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. (v. wyrok SN 7 sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91 oraz powołane wyżej postanowienia SN sygn. akt III ARN 41/94, sygn. akt III ARN 43/94, oraz postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94 a także postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 410/07, z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1177/10, z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do tego stanowiska. Za trafny uznać należy wywód, że przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przy odczytaniu znaczenia tego przepisu należy też mieć na względzie, że termin 30 dni na podjęcie uchwały przez organ kolegialny ocenić należy jako w praktyce trudny do dochowania. Skoro zatem ustawodawca wprost nie wyartykułował takiego wymogu – nie należy go wywodzić drogą wykładni rozszerzającej. Zgodzić należy się i z tym, że celem omawianych regulacji jest, aby konflikt wyrażony formalnie w rozstrzygnięciu nadzorczym – zanim zostanie poddany badaniu przez sąd administracyjny – został jeszcze raz przez gminę rozpatrzony. Cel przepisu nie wyklucza więc nie tylko podjęcia uchwały po wniesieniu skargi do sądu, ale i po upływie terminu do wniesienia skargi. Granicznym terminem do złożenia uchwały, o której mowa w art. 98 usst. 3 u.s.g., jest wobec tego wydanie orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi bądź innego orzeczenia kończącego postępowanie (tak: postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, oraz z dnia 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 1272/16 (i orzeczenia tam cytowane). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca w dniu 24 maja 2018 r. załączyła uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z tego samego dnia o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, zaś zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 13 czerwca 2018 r., a więc w czasie, gdy przedmiotowa uchwała znajdowała się już w aktach sprawy. Z tych wszystkich względów zawarty w zażaleniu wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sprawie, w której zaskarżono postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi.