II SA/Gd 46/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. M. i O. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K. M. i O. M. kwotę 592 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. M. i K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2018 r., nr [..]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr [..], i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 23 grudnia 2013 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z zagospodarowaniem terenu nieruchomości – wjazd na posesję, projektowany budynek, utwardzone dojścia i zjazd do garażu jednostanowiskowego, uzbrojenie działki, zieleń urządzona na działce nr [..] położonej w S. przy ul. Ł. Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ale decyzja ta została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2015 r. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu ustanowienia przez Sąd Rejonowy kuratora spadku nieobjętego po zmarłych E. B. i G. B., będących stroną niniejszego postępowania. Następnie, postanowieniem z dnia 12 września 2017 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie, wskazując, że postanowieniem z dnia 29 czerwca 2017 r. Sąd Rejonowy ustanowił kuratora spadku po zmarłych. Ponadto, w toku ponownego rozpoznawania sprawy strony postępowania zgłosiły szereg uwag do zaplanowanej przez skarżących inwestycji, które dotyczyły w szczególności: braku kontynuacji linii zabudowy, przyjęcia wskaźnika zabudowy, zbyt dużej wysokości zabudowy, przesłaniania i nasłoneczniania pomieszczeń oraz potrzeby zawieszenia postępowania z uwagi na równolegle trwającą procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Określając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Prezydent wskazał: linia zabudowy maksymalna nieprzekraczalna – jak na załączniku graficznym na granicy działek [..] i [..]; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – maks. 28%; powierzchnia biologicznie czynna – min. 50% powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej – pomiędzy 10 – 12 m, przy czym za elewację frontową uznał elewację północno – wschodnią, w której znajdować się będzie wejście do budynku; wysokość zabudowy – do 10 m licząc od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy, 3 nadziemne kondygnacje, w tym poddasze użytkowe a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8 m; geometria dachu – dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 300 do 350, przy czym kąt nachylenia połaci dachowej winien być dostosowany do rodzaju pokrycia i umożliwiać swobodny odpływ wód opadowych w dachu, ze wskazaniem, że dopuszcza się okna połaciowe; funkcja i forma zabudowy – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca; uzbrojenie terenu – wykonać przyłącza do istniejących sieci wodociągowej, kanalizacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi na przyłączenie i do istniejącego złącza kablowego na działce; dostęp do drogi publicznej – działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. Ł. poprzez prywatną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [..], której współwłaścicielami są skarżący. Określając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej Prezydent wskazał mi.in., że: planowana inwestycja nie narusza zakazów ustanowionych rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 27 stycznia 1999 r. dla strefy ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska; inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; należy stosować niskoemisyjne źródła energii a w trakcie realizacji inwestycji należy stosować sprawne urządzenia i maszyny budowlane; prace budowlane można prowadzić w porze dziennej w godzinach od 7:00 – 19:00 z zastosowaniem środków zabezpieczających nieruchomości sąsiednie przed hałasem i pyleniem; należy zabezpieczyć glebę przed degradacją przykrywając ją folią budowlaną; planowana inwestycja zlokalizowana jest w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego a Konserwator Zabytków Miasta postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji; należy sporządzić i uzgodnić z Konserwatorem Zabytków studium krajobrazowo – architektoniczne, którego zadaniem jest uzasadnienie koncepcji architektonicznej w kontekście krajobrazu otoczenia; przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy uzyskać decyzje Konserwatora Zabytków Miasta zezwalającą na wykonanie robót budowlanych objętych projektem budowlanym. Prezydent określił także: warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania w sposób określony w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczył wokół działki nr [..], arkusz mapy 41, obszar analizowany w odległości powyżej 50 m wokół działki skarżących (przy szerokości frontu tej działki 5,7 m) z uwagi na potrzebę uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru ograniczonego z dwóch stron ulicami S. i Ł., od południa terenem niezabudowanym należącym do [..], a od strony zachodniej jako przedłużenie linii tworzącej granicę między obszarem zabudowanym przy sięgaczu ulicy Ł. a [..]. W ocenie Prezydenta tak przyjęty teren tworzy urbanistyczny kwartał o jednolitym charakterze zabudowy. Następnie Prezydent wskazał, że przeprowadzona w tak wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj.: co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. Ł. poprzez prywatną drogę wewnętrzną; istniejące sieci uzbrojenia terenu są wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, jest oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "Bp", co oznacza, że jest zaliczany do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym nie podlega przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej mniejszą decyzją. Prezydent wyjaśnił, że w obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz w jednym przypadku występuje funkcja usługowa przy ul. Ł. Wyjaśniając ustaloną linię zabudowy Prezydent wskazał, że potwierdzają ją ustalenia wprawdzie już nie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr XXXVII/628/2006, zgodnie z którym nieruchomość ta znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 04. Plan ten określał linię zabudowy tak jak przyjęto w niniejszej decyzji o warunkach zabudowy tzn. na granicy z działką drogową nr [..], arkusz mapy 41. Przebiegała ona na wzdłuż tylnej elewacji budynku sąsiedniego przy ul. Ł., następnie na granicy działki objętej wnioskiem z działką drogową nr [..], arkusz mapy 41, i prowadziła na działkę nr [..] dopiero tam tworząc uskok od kątem prostym. Na podstawie tak wyznaczonej linii zabudowy powstała rozbudowa sąsiedniego budynku na działce nr [..] (ul. Ł.). Wyjaśniając przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Prezydent wskazał, że ustalono go jako średni z obszaru analizowanego na 28%. Wyjaśniając przyjęcie szerokości elewacji frontowej Prezydent wskazał, że w obszarze analizowanym kształtuje się ona w przedziale od 6 m do 28,5 m a wyliczona na podstawie przepisu § 6 ust. 1 średnia szerokość elewacji frontowej, jako średnia arytmetyczna szerokości elewacji wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 15 m. Z uwagi na wielkość działki budowlanej objętej wnioskiem i sąsiadującą zabudowę szerokość elewacji frontowej przyjęto w przedziale 10 - 12 m zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Prezydent wskazał także, że w analizowanym obszarze znajdują się budynki o podobnej szerokości elewacji frontowej np.: budynek bliźniaczy przy ul. Ł.[..] i [..] (działki nr [..] i [..]) - łączna szerokość elewacji - 12 m, przy ul. S. (działka [..]) - 10 m, budynek przy ul. Ł.[..] (działka nr [..]) - 12 m, przy ul. Ł.[..] – 13 m. Budynki przy ul. Ł.[..] i [..] oraz Ł.[..] są to budynki w najbliższym sąsiedztwie, widoczne z tej samej drogi publicznej. Z uwagi na położenie, nieregularny i nietypowy kształt działki oraz usytuowanie planowanego budynku narożnikiem do wjazdu, za elewację frontową przyjęto elewacje płn.- wsch., w której zakłada się wejście do budynku a rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza, że elewacja frontowa ma być równoległa do frontu działki. Wyjaśniając przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu łub attyki Prezydent wskazał, że wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do działki objętej wnioskiem wynosi ok. 12,5 m od poziomu terenu (3 kondygnacje w tym poddasze). Skarżący wnioskują o zabudowę wysokości 2,5 kondygnacji w tym poddasze użytkowe, co zgodnie z przepisem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy traktować jako zabudowę 3 kondygnacyjną, gdyż poddasze użytkowe traktuje się jako kondygnację. Ponieważ wysokość budynków znajdujących się na działkach sąsiednich byłaby zbyt duża dla planowanej inwestycji z uwagi na małą powierzchnię zabudowy wynikającą z małej powierzchni działki zgodnie z § 7 ust. 4 dla planowanej inwestycji ustalono wysokość do 10 m liczoną od poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenic, jej gzymsu lub attyki do 8 m. Prezydent podkreślił, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o podobnej wysokości np. na działkach nr [..]-[..]. Prezydent wskazał także, że inwestycja jest zlokalizowana poza europejską siecią Natura 2000. Najbliżej położone obszary Natura 2000 to: około 2 km na wschód "[..], około 13,5 km na północ "[..], około 6 km na południe "[..], 12,3 km na południowy wschód "[..]. Niniejszą decyzję uzgodniono z: ministrem właściwym do spraw zdrowia (ze względu na lokalizację inwestycji w miejscowości uzdrowiskowej) i Konserwatorem Zabytków Miasta. Działka nie przylega do pasa drogi a jedynie do drogi prywatnej, a zatem nie jest wymagane uzgodnienie z Zarządcą drogi. Na działce nie występują urządzenia melioracji wodnych, podlegające Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, a zatem projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia w tym zakresie. Grunt na działce nie jest gruntem leśnym w związku, z czym projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z organem właściwym w zakresie ochrony tych gruntów. Ponadto organ uzyskał opinię Zarządu Dróg i Zieleni oraz Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska. Od decyzji Prezydenta Miasta odwołania wniosły: M. P. – właścicielka mieszkania w budynku położonym na działce nr [..]; E. O. – L. – właścicielka mieszkania w budynku położonym na działce nr [..] oraz M.K. Odwołujące się podkreśliły, że działka nr [..] ma charakter skrawkowy, gdyż jej powierzchnia wynosi 238 m2, dlatego też nie da się jej zabudować w taki sposób, aby nie zacienić mieszkań zlokalizowanych na działce nr [..]. W ich ocenie przedmiotowe postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..]. Ponadto, jak wskazały, na wskazanym obszarze nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..]. Większość działek ma bowiem o wiele większą powierzchnię nie tylko samej działki jako całości, ale też zabudowy a działki o mniejszej powierzchni reprezentują zupełnie inny typ zabudowy jak np. działki nr [..] i [..], na których posadowiona jest zabudowa bliźniacza, albo mają parametry zabudowy, które nie mogłyby być kontynuowane na działce nr [..] np. działka nr [..] o dużym froncie działki o szerokości elewacji frontowej wpisującej się w okoliczną zabudowę. Co więcej, średnia wielkość okolicznych działek to ok. 680 m2. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnej granicy oraz wprowadzenia jego nierównych odległości od granicy działki. W analizie nie odzwierciedlono przy tym toku rozumowania, ani nie wskazano na przesłanki faktyczne i działania matematyczne, które doprowadziły do ustalenia w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Odwołująca M. K. jest zdania, że linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej zostały wyznaczone nieprawidłowo a ich wyznaczenie nie znajduje uzasadnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 grudnia 2018 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [..], arkusz mapy 41, w S. przy ul. Ł. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta zawartych w piśmie z dnia 29 listopada 2018 r. wynika, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] uzupełniającego plan o symbolu M-[..] w mieście S. z przeznaczeniem tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przedstawiony do uchwalenia na sesji Rady Miasta w dniu 24 kwietnia 2018 r. nie uzyskał akceptacji Rady Miasta. Dalej Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie szerokość frontu działki nr [..] wynosi 5,7 m i analizie poddano obszar wokół działki o wielkość ok. 1,7 ha. Wielkość tą ustalono, jak stwierdza się w analizie, zgodnie z wymogami rozporządzenia tj. min. 3 x front działki inwestora tzn. 5,7 m x 3= 17,1 m, ale nie mniej niż 50 m. Jednakże, z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do analizy wynika, że w kierunku północnym przyjęto obszar w odległości 65 m, w kierunku zachodnim 110 m, w kierunku wschodnim 60 m, w kierunku południowym 50 m. Tak przyjęty obszar w ocenie urbanisty wykonującego analizę urbanistyczno-architektoniczną tworzy pewną urbanistyczną całość i jest wystarczający do określenia funkcji i parametrów wnioskowanej inwestycji, gdyż występują w nim obiekty do niej podobne. W ocenie Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak jakie racje przemawiały za wyznaczeniem obszaru analizowanego dookoła działki nr [..] w różnych odległościach powyżej minimalnej wartości i czy tak wyznaczony obszar objęty analizą będzie tworzyć całość urbanistyczną. Na brak uzasadnienia, z jakich względów organ I instancji przyjął do analizy tak wyznaczony obszar analizowany, Kolegium, jak zauważyło, wskazywało już we wcześniejszej decyzji z dnia 5 października 2015 r. Kolegium podkreśliło przy tym, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, oceniając wyniki analizy sporządzonej w niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że zarówno w analizie, jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło szczegółowego uzasadnienia dla odstępstw od średnich wskaźników przyjętych dla nowej zabudowy dla całego obszaru analizowanego, na które to odstępstwa wpływ ma wielkość przedmiotowej działki. Kolegium zauważyło przy tym, że w niniejszej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się od 17% do 38%. Średni procent zabudowy w obszarze analizowanym wyliczono jako średnią arytmetyczną procentów wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym i wynosi on 28%. Dla działek o powierzchni zabudowy poniżej 400 m2 ustalono, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 35%. Dla działki objętej wnioskiem ustalono średni wskaźnik zabudowy jako 28%. Odnosząc się do kwestii dotyczących wielkości przedmiotowej działki, Kolegium wskazało, że średnia wielkość okolicznych działek to ok. 680 m2, zaś działka nr [..] ma powierzchnię 238 m2, co samo w sobie wskazuje już, że nie jest możliwe zachowanie przez budynek projektowany na działce nr [..] gabarytów pozostałych budynków położonych w analizowanym obszarze. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust 2). W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji brak jest uzasadnienia dla odstępstw od parametrów ustalonych w wyniku analizy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Kolegium zauważyło, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki o pow. 238 m2 nie może być identyczny jak zabudowy działki w wielkości średniej z obszaru analizowanego, który wynosi ok. 654 m2. Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów rozporządzenia, co stanowi także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które obliguje organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przedstawione w uzasadnieniu decyzji argumenty nie są zasadne. W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2018 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie zgadza się bowiem ze stanowiskiem Kolegium, które uznało, że wyznaczony dla potrzeb niniejszej sprawy obszar analizowany dookoła działki nr [..] w różnych odległościach powyżej minimalnej wartości nie znajduje uzasadnienia. Niewątpliwie, prawidłowe wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma ogromne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, gdyż w obszarze tym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie wyników której określa się możliwość usytuowania zaplanowanej zabudowy w zastanych warunkach oraz ustalenia dla zaplanowanej zabudowy przyszłych parametrów, cech i wskaźników. Niewątpliwie również, ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Decyzja Prezydenta Miasta, wbrew twierdzeniu Kolegium, zawiera uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości większej niż minimalnej. Prezydent wskazał bowiem, że przyjęto obszar analizowany w odległości powyżej 50 m wokół działki inwestorów z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru ograniczonego z dwóch stron ulicami S. i Ł., od południa terenem niezabudowanym należącym do [..], a od strony zachodniej jako przedłużenie linii tworzącej granicę między obszarem zabudowanym przy sięgaczu ul. Ł. a [..]. Podkreślił przy tym, że tak przyjęty teren tworzy urbanistyczny kwartał o jednolitym charakterze zabudowy. Również w sporządzonej w sprawie analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że analizie poddano obszar wokół działki objętej wnioskiem, stanowiący całość urbanistyczną między ul. Ł. i S., gdyż tak przyjęty obszar analizowany tworzy pewną urbanistyczną całość i jest wystarczający do określenia funkcji i parametrów wnioskowanej inwestycji, albowiem występują w nim obiekty podobne. Uzasadnienie to jest zaś w pełni satysfakcjonujące i odpowiada wymogom ukształtowanym na tle orzecznictwa. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, jak podaje się w orzecznictwie, że jeśli okoliczna zabudowa umożliwia określenie kontynuacji funkcji, to należy to uwzględnić a nie ograniczać wielkości obszaru analizowanego do wielkości minimalnych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 614/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjście poza minimum, tj. poza trzykrotność szerokości frontu, ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu obszaru analizy ponad minimalne rozmiary organ winien wykazać, że wielkość obszaru służy zachowaniu ładu przestrzennego, a nie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o parametrach i funkcji wnioskowanej przez inwestora (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 878/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, w sytuacji, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza, o jakiej mowa w tym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 214/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, podczas wyznaczania obszaru analizowanego chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 899/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, które wskazało, że zarówno w analizie jak i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla odstępstw od średnich wskaźników nowej zabudowy dla całego obszaru analizowanego, wskazując przy tym tylko na wskaźnik dotyczący wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zapis § 5 powołanego rozporządzenia wyjaśnia, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w przedziale od 17% do 38 % a średni procent zabudowy w obszarze analizowanym wyliczono, jako średnią arytmetyczną procentów zabudowy wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym co dało średnią 28%. Wyznaczona więc w decyzji Prezydenta Miasta wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako 28% jest średnią z obszaru analizowanego i jako taka nie wymagała szerszego uzasadnienia. Dopiero bowiem wyznaczenie tego wskaźnika w wielkości, który nie odpowiadałby średniej z obszaru analizowanego, wymagałoby szerszego uzasadnienia. Dlatego też, to wyznaczenie tego wskaźnika na podstawie średniej wyliczonej dla działek o powierzchni poniżej 400 m2 wymagałoby szerszego uzasadnienia. Zauważyć w tym miejscu należy, że w każdej sprawie i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy - zarówno dużych, jak i małych. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie tego wskaźnika w oparciu o średnią z całego obszaru, a nie np. w oparciu o wielkość powierzchni zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich albo w oparciu o wskaźnik "przeważający w obszarze analizowanym" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 533/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za uzasadniony zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało bowiem aby decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów postepowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też, Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, który - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględni przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.