II OSK 1980/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 169/19 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 169/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że M. R. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy W. z [...] czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu osiedli P. i Z. Skarżący wskazał, że jego interes prawny wynika z zawartej z właścicielką nieruchomości – H. R. – umowy użyczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ – Prezydent [...] występujący w imieniu Rady [...] – wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie skarżącego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Sąd wskazał, że skarżący wywodzi swoje uprawnienie z faktu zawarcia z właścicielką nieruchomości umowy użyczenia nieruchomości, którą załączył do skargi. Sąd stwierdził, że wszelkie prawa, które skarżący na jej podstawie nabył w stosunku do nieruchomości, są jedynie pochodnymi praw przysługujących właścicielce nieruchomości. Sytuacja prawna biorącego, jako strony umowy użyczenia, jest w pełni zależna od woli użyczającego – ten może udzielić mniej praw, niż sam posiada, jednakże nigdy nie będzie mógł udzielić ich więcej. Wszelkie prawa i obowiązki, a także ich ograniczenia, przysługują właścicielowi nieruchomości i wynikają właśnie z faktu posiadania prawa własności. W tak przedstawionym stanie faktycznym Sąd zgodził się z organem administracji, który w odpowiedzi na skargę podważył interes prawny skarżącego. Przysługuje mu bowiem w sprawie jedynie interes faktyczny, wynikający z ewentualnej możliwości wyegzekwowania warunków zawartej z właścicielką nieruchomości umowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, zgodnie z którą legitymacja skargowa w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje właścicielom oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości. Ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie ww. przepisu uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie miał podstaw do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł M. R., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak zastosowania i błędną wykładnię skutkujące zaniechaniem ustalenia, iż skarżący wykazał, że został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie w zakresie w jakim nie może realizować z powodu zaskarżonej uchwały uprawnień wynikających z przepisów szczególnych, a mianowicie pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, 2. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie umowy użyczenia nie stanowi wykazania interesu prawnego lub uprawnienia do zaskarżenia uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., podczas gdy skarżący wykazał interes prawny lub uprawnienie stosowanie do wymogów przepisów prawa materialnego, 3. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżącemu przysługuje jedynie interes faktyczny wynikający z "ewentualnej możliwości wyegzekwowania warunków zawartej z właścicielką nieruchomości umowy", podczas gdy dla oceny interesu prawnego skarżącego kwestią poboczną jest ewentualna realizacja praw wynikających ze stosunku obligacyjnego umowy użyczenia w stosunku do użyczającego, gdyż interes lub uprawnienie wynika z realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego, które pozwalają na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane osobie innej niż właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż interes prawny skarżącego w tej sprawie wynika z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Faktem jest, że właściciel nieruchomości H. Z. R. składała skargę na tę uchwałę, lecz z powodu uchybienia terminu skarga została odrzucona. Sąd nie kontrolował więc merytorycznie przedmiotowej uchwały, zatem powinien to uczynić, rozpatrując skargę w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się więc, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Taka sprzeczność ma miejsce w szczególności, gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem skarżący - jako podmiot, któremu przysługuje prawo użyczenia nieruchomości - nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez skarżącego przepisy art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186 ze zm.) nie stanowią źródła interesu prawnego skarżącego w tej sprawie. Pierwszy z tych przepisów określa jedynie definicję "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Drugi przepis stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten powinien być odczytywany łącznie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, do której danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny może być realizowane, ale w granicach wyznaczonych przez prawo, głównie prawo administracyjne (przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo budowane). Granice te wyznaczają również akty prawa miejscowego, jakimi są miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Interes prawny w kwestionowaniu tych aktów mają jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się na terenie objętym planem, a więc podmioty, którym przysługują najszersze prawa rzeczowe do nieruchomości. Interesu prawnego w kwestionowaniu tych aktów nie mają wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania takimi nieruchomościami na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać też z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. To, że podmioty, którym przysługują wskazane ograniczone prawa do nieruchomości mogą realizować budowę nie oznacza, że mogą kwestionować ustalenia planu miejscowego dotyczące tej nieruchomości. Zatem nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak również art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania Rady Miasta [...] o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.