I GSK 1880/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 8/19 w sprawie ze skargi Fundacji A. w W na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 8/19, oddalił skargę Fundacji A. w W. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Fundacja A. w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zwanym dalej "Rozporządzeniem" poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skarżąca nie spełniła prawnej przesłanki utrzymania trwałości rezultatu projektu. II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) i przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nierzetelny w wyniku oceny stanu faktycznego niezgodnie z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy podkreślić, iż w ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nierzetelny. W ocenie NSA poprzez kwestionowanie prawidłowości uzasadnienia wyroku, skarżąca kasacyjnie próbuje zatem podważyć prawidłowość dokonanej w tym wyroku wykładni, co nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem zasadny, kiedy uzasadnienie Sądu I instancji jest wadliwie skonstruowane, nie zawiera wymaganych prawem elementów (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poniesionych zarzutów, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także wskazań co do dalszego postępowania). Kontrolowany kasacyjnie wyrok zawiera wszystkie te elementy. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem m.in. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie może być zwalczany poprzez postawienie zarzutu błędnego sporządzenia uzasadnienia. W tym kontekście należy ponownie podkreślić, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ponieważ po pierwsze zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu jej autor nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 71 rozporządzenia, który to przepis zawiera pięć ustępów. Należy przypomnieć prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Skoro w rozpoznawanej sprawie ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanego aktu prawnego, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. W istocie uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu. Nie można jednak pominąć, że rozwijając ten zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż skarżąca nie spełniła przesłanki utrzymania trwałości rezultatu projektu w związku z zawiadomieniem właścicielki wynajmowanej nieruchomości o wypowiedzeniu umowy najmu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż chodzi zapewne ustęp pierwszy art. 71 ww. rozporządzenia. Odnosząc się zatem do tak ujętego zarzutu należy zaznaczyć, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że prawo do dysponowania nieruchomością wynikać może z różnych tytułów prawnych. Może tu zatem chodzić także o umowy najmu lub dzierżawy. Należy przy tym pamiętać, że to wnioskodawca ma obowiązek wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cały okres trwałości projektu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że przedłożone dokumenty muszą jednoznacznie potwierdzać prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością przez ww. okres czasu, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie obciążają wnioskodawcę. W realiach niniejszej sprawy w samej skardze kasacyjnej strona przyznaje, że pozostaje z właścicielką wynajmowanej nieruchomości w sporze w kwestii istnienia umowy najmu, a ściślej skuteczności wypowiedzenia tej umowy. Jak to podkreślono w skardze kasacyjnej to właścicielka nieruchomości "przesłała Zarządowi Województwa pismo zawiadamiające o wypowiedzeniu umowy najmu". W tej sytuacji instytucja zarządzająca musi brać także pod uwagę okoliczności, w których realizacja projektu w kształcie jaki był przedstawiony na moment składania wniosku, albo nie jest możliwa, albo nosi poważne ryzyko braku trwałości projektu. Tymczasem, zgodnie z wytycznymi, beneficjent jest zobowiązany do utrzymania trwałości projektu. W tym kontekście należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela powołane w zaskarżonym wyroku stanowisko judykatury, że za takim rozumieniem omawianych przepisów przemawia także treść art. 52 ust. 2 (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Na etapie poprzedzającym zawarcie umowy lub wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków) konkursowych, na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru danego projektu do dofinansowania. "Skoro więc definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - czyli innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu (por. powołany przez WSA wyrok z 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18 oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 267/18 i powołana w jego uzasadnieniu literatura). Nawet ewentualne umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17; wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17; wyrok NSA 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17; wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17; wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 - publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że przy orzekaniu o zwrocie tych kosztów miały zastosowanie przepisy art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a., wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie NSA wziął pod uwagę: charakter rozpoznawanej sprawy, specyfikę jej stanu faktycznego oraz społeczną działalność strony postępowania kasacyjnego, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania (tj. fundacji).