III OSK 1545/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 850/18 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 października 2018 r. nr SKO/Gd 2265/18 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 850/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.G. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 października 2018 r. nr SKO/Gd 2265/18 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie i wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił temu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że wystąpiły na nieruchomości skarżącego (dz. nr [...]) szkody w postaci odpływu wody ze stawu wskutek wykonania robót na nieruchomości stanowiącej działkę Skarbu Państwa - Starosty Tczewskiego (dz. nr [...]), 2. naruszenie przepisu postępowania - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 i 85 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez przyjęcie, że obowiązek zapewnienia udziału w każdym stadium postępowania nie obejmuje wszystkich czynności organu z udziałem biegłego, za koncepcją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według której przepisy postępowania rozróżniają rodzaje czynności takich jak oględziny (w których stronie należy zapewnić czynny udział) oraz wizje (w których nie ma obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału). W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że biegły stwierdził, iż pogłębienie i poszerzenie koryta cieku wodnego wywołało skutek w postaci naruszenia stosunków wodnych, dodając, że z powodu nieprawidłowego funkcjonowania ujścia cieku wodnego dochodzi do sztucznego spiętrzenia wody i efekt w postaci odpływu wody ze stawu w tej sytuacji (i z tego powodu) nie występuje. W jego ocenie najistotniejsze jednak pozostaje to, że biegły w opinii potwierdził, że oparł się na ustaleniach w trakcie czynności organu z udziałem innego biegłego w dniu 26 października 2017 r., w których skarżący bez własnej winy nie uczestniczył, bowiem nie został powiadomiony. Ponadto - opinia biegłego, oparta została na wynikach czynności w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 listopada 2016 r., a nieprawidłowości związane z przebiegiem tych oględzin oraz utrwaleniem ich przebiegu stały się podstawą zaskarżenia poprzednio wydanej decyzji organu I instancji oraz jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji winien ocenić wpływ wskazanych uchybień na treść opinii biegłego i merytorycznych podstaw decyzji organów, wydanych w oparciu o treść opinii. Podniósł, że Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował stanowisko, że w postępowaniu rozróżnia się "oględziny" od "wizji" i strona o jednych może być zawiadomiona - w celu umożliwienia jej udziału w czynnościach - a o drugich nie musi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 79, 85 i 10 k.p.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12). Mając na względzie powyższe wywody podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jaki istotny wpływ na wynik postępowania mógł mieć brak udziału skarżącego kasacyjnie w czynnościach organu dokonywanych w dniu 26 października 2017 r. Samo niebranie przez skarżącego kasacyjnie bez własnej winy w tych czynnościach nie przesądza o skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie. W odniesieniu zaś do zarzutu uwzględnienia przez biegłego sporządzającego opinię w sprawie oględzin z dnia 10 listopada 2016 r. zauważyć należy, że oględziny te zostały wymienione jedynie w opisie przebiegu sprawy, a nie w części merytorycznej opinii. Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosił się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zagadnień związanych z odróżnieniem "oględzin" od "wizji". Oceny takiej dokonywał zaś organ odwoławczy, przy czym odróżnienie to dotyczyło oględzin przeprowadzanych w trybie art. 85 § 1 k.p.a. od opinii biegłego sporządzanej na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa. Stosownie bowiem do art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Podkreślenia wymaga jednakże, iż chodzi tu wyłącznie o takie spośród czynności, które przeprowadza bezpośrednio organ administracji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii (por. np. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 561/16 i z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1390/14, publ. CBOSA.). Mając na względzie konstrukcję zarzutu skargi kasacyjnej, dodać należy, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Rozpoznana skarga kasacyjna w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania wymogu tego nie spełnia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, albowiem stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie próbuje zwalczyć ustalenia faktyczne zarzutem naruszenia prawa materialnego. Tymczasem niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Organy ustaliły, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce nr [...], obręb R., ale bez szkody dla gruntu sąsiedniego, to jest działki nr [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". W przypadku braku szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie nie zostaje spełniony warunek zakreślony w tej norie prawnej, a co za tym idzie przepis ten nie ma zastosowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji oparł się nie tylko na opinii biegłego i jej ocenie dokonanej przez organy administracji, ale także piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. Starosty Tczewskiego, oględzin z dnia 26 października 2017 r. i 16 marca 2018 r. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.