II SA/Wa 1734/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Z. oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza [...] w zakresie [...] uchwały w odniesieniu do sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia [...] października 2018 r.". Z akt sprawy wynika, iż Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] czerwca 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza [...]. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] lipca 2018 r. W uchwale wskazano, że podstawę prawną do jej podjęcia stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miejską w [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...]. W uchwale Nr [...] Rada Miejska ustaliła wynagrodzenie Burmistrza [...] określające wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny oraz dodatek za wieloletnią prace. W [...] przedmiotowej uchwały Rada unormowała, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia [...] października 2018 r.". W ocenie Wojewody [...] tak skonstruowany przepis w części dotyczącej sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia [...] października 2018 r." istotnie narusza przepisy obowiązującego porządku prawnego, zgodnie z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (tut. burmistrza). W świetle art. 36 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, z późn. zm.) burmistrzowi, jako pracownikowi samorządowemu, przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa, jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne. Ponadto wynagrodzenie burmistrza obejmuje również dodatek specjalny (stosownie do brzmienia art. 36 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Na mocy art. 36 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, burmistrzowi może zostać również przyznany dodatek funkcyjny. Elementami wynagrodzenia burmistrza są zatem świadczenia o charakterze obligatoryjnym, tj. wynagrodzenie zasadnicze, tzw. dodatek stażowy oraz dodatek specjalny oraz świadczenie fakultatywne, czyli dodatek funkcyjny, których przyznanie na podstawie przepisów ustawy leży w kompetencji rady miejskiej. Wskazane wyżej składniki wynagrodzenia burmistrza zostały unormowane w ustawie o pracownikach samorządowych oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936), zwanym dalej "rozporządzeniem" (wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych). Stosownie do brzmienia art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, wynagrodzenie burmistrza nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373, 730 i 912). W związku z wejściem w życie w dniu [...] maja 2018 r. ww. rozporządzenia zmieniły się kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz w efekcie kwoty maksymalnego poziomu dodatku specjalnego do wynagrodzenia. W Załączniku Nr 1 rozporządzenia określone zostały wysokości kwot wynagrodzenia i maksymalne wysokości dodatku funkcyjnego wójtów, (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw z uwzględnieniem wielkości liczby mieszkańców gminy, obowiązujące do dnia 30 czerwca 2018 r. (Tabela I A) i od dnia 1 lipca 2018 r. (Tabela I B). Od 1 lipca 2018 r. maksymalne wynagrodzenie burmistrza powinno być ukształtowane zgodnie ze stawkami wynikającymi z Tabeli I B Załącznika nr 1 do rozporządzenia, co oznacza, iż maksymalna kwota wynagrodzenia zasadniczego uległa obniżeniu w stosunku do maksymalnej kwoty wynagrodzenia obowiązującej dotychczas. W związku z wprowadzonymi rozporządzeniem zmianami, w przypadku kiedy przyznane wcześniejszą uchwałą wynagrodzenie jest wyższe niż nowe stawki, powinno dojść do odpowiedniej zmiany uchwały w sprawie wynagrodzenia organu wykonawczego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że uchwała w sprawie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty albo marszałka województwa w zakresie wynagrodzenia zasadniczego, dodatku specjalnego i dodatku funkcyjnego ma charakter konstytutywny. Treść Załącznika nr 1 do rozporządzenia w sposób wyraźny określa termin obowiązywania nowo ustalonych wysokości wynagrodzeń zasadniczych odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego i dodatków funkcyjnych. Już samo sformułowanie użyte w treści Załącznika nr 1 w tytule Tabeli I B. ("B. obowiązująca od dnia 1 lipca 2018 r.") niewątpliwie zobowiązuje radę do stosowania się do przepisów rozporządzenia w brzmieniu przyjętym przez Radę Ministrów, a tym samym przestrzegania terminów w nim wskazanych. Wysokość dodatku specjalnego dla osób piastujących stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa uregulowana została w § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym dodatek przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Analiza opisanych powyżej unormowań prawnych oraz uchwały Nr [...] wskazuje, że Rada Miejska określając wysokość wynagrodzenia Burmistrza, oraz poszczególnych składników tego wynagrodzenia, w § 3 uchwały zdecydowała o wejściu w życie uchwały z dniem podjęcia z mocą obowiązująca od dnia [...] października 2018 r., co w praktyce oznacza obowiązywanie ustalonego wynagrodzenia Burmistrza [...] dopiero od dnia [...] października 2018 r. W ocenie Wojewody [...], jako organu nadzoru nad działalnością gminną, unormowanie przyjęte w [...] uchwały jest sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi, skoro rozporządzenie weszło w życie z dniem [...] maja 2018 r. ([...] rozporządzenia), a Załącznik nr 1 do rozporządzenia i Tabela, B. obowiązująca od dnia 1 lipca 2018 r. wskazuje jednoznacznie termin obowiązywania stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego. Rada, przy konstruowaniu aktu normatywnego, jest ograniczona obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny modyfikować oraz naruszać. W kwestionowanej uchwale została bowiem dokonana modyfikacja przepisów zawartych w rozporządzeniu poprzez nieprawidłowe wskazanie terminu obowiązywania tegoż aktu. Unormowanie przez organ stanowiący, że przedmiotowa uchwała ma moc obowiązującą od dnia [...] października 2018 r., oznacza, że normy w niej zawarte mają zastosowanie od daty późniejszej niż ta, która została wskazana w rozporządzeniu. Niedopuszczalnym jest zatem, aby Rada dokonywała modyfikacji zapisów rozporządzenia dotyczących obowiązywania ustalonych wysokości kwot wynagrodzenia zasadniczego i maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego dla organu wykonawczego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu kompetencji prawodawczej, która jest ściśle określona w przepisach ustawowych, jest zobligowany do działania ściśle w granicach tegoż upoważnienia. Niedopuszczalnym jest zatem regulowanie kwestii, które zostały już uregulowane. Rada przy wykonywaniu działalności uchwałodawczej nie posiada w tym zakresie nieograniczonej swobody. Nie ulega wątpliwości, że granice tejże swobody są określone obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze fakt, że skoro kwestia obowiązywania norm dotyczących ustalenia "nowych" (niższych) kwot wynagrodzeń i dodatków funkcyjnych została uregulowana w rozporządzeniu, to część przepisu [...] przedmiotowej uchwały w odniesieniu do sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia [...] października 2018 r." należy wyeliminować jako istotnie naruszającą prawo. Przyjęcie rozwiązania określonego w [...] uchwały oznaczałoby obowiązywanie do końca września 2018 r. unormowań uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Burmistrza Gminy [...]. W [...] tejże uchwały określono wysokość wynagrodzenia zasadniczego Burmistrza [...] w wysokości 5 900 zł. Pozostawienie tak skonstruowanego przepisu oznaczałoby, że od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r. wysokość wynagrodzenia Burmistrza pozostawałoby w sprzeczności z zobowiązującą treścią rozporządzenia, które stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego, gdzie wyraźnie zostało wskazane, że kwota wynagrodzenia zasadniczego ustalonego dla Burmistrza (w gminie do 15 tys. mieszkańców), obowiązująca od dnia [...] lipca 2018 r. wynosi maksymalnie 4.700 zł. Zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pojęcie "prawo" zawarte w art. 85 dotyczy przepisów powszechnie obowiązujących, do których zgodnie z art. 87 Konstytucji RP zaliczamy: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013). Wojewoda ponadto przypomał, że art. 2 Konstytucji RP określa zasadę demokratycznego państwa prawnego, natomiast art. 7 Konstytucji RP określa zasadę praworządności, polegająca na tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada dotyczy również organów samorządu terytorialnego, w tym samorządu gminnego. Stosownie do brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach, które nie zostały uregulowane w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Ponadto art. 73-75 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.) regulują zagadnienia stosunku pracy na podstawie wyboru (nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy, powrót do poprzedniego pracodawcy po urlopie bezpłatnym, odprawa). Jednakże z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w tym art. 42. Niniejszy artykuł normuje kwestie wypowiedzenia zmieniającego, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę, które z kolei obejmują okresy wypowiedzenia (w tym okresy trzymiesięczne). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r. orzekł, co następuje: "W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42." Przepis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację Sądu Najwyższego, podkreślając prawo rady do ustalenia oraz zmiany wynagrodzenia wójta oraz stwierdzając, że: "warto również odnotować, że A. Kisielewicz w powołanej już glosie do wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 424/05 trafnie podniósł, iż "przyporządkowanie stosunku pracy z wyboru mandatowi, skutkujące niedopuszczalnością rozwiązania lub zmiany stosunku pracy bez naruszenia mandatu, sprawia również, że do stosunku pracy z wyboru nie stosuje się wypowiedzenia warunków pracy i płacy (wypowiedzenia zmieniającego), przewidzianego w art. 42 k.p. Odmowa przyjęcia przez pracownika zaproponowanych mu w wypowiedzeniu zmieniającym nowych warunków wynagrodzenia prowadziłaby, w myśl art. 42 § 3 k.p. do rozwiązania stosunku pracy. Tymczasem stosunek pracy z wyboru nie może być rozwiązany w trakcie trwania mandatu (art. 73 § 2 k.p.) a odmowa przyjęcia przez wójta nowych warunków wynagrodzenia nie stanowi w świetle prawa przesłanki wygaśnięcia mandatu" (sygn. akt II OSK 14/10, por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 873/04). W świetle opisanego powyżej stanowiska orzeczniczego Wojewoda stwierdził, że Rada nie miała podstaw do ustalenia mocy obowiązywania uchwały od dnia [...] października 2018 r. Ponadto w treści uzasadnienia do uchwały błędnie przywołano treść wyroków Sądu Najwyższego, które w niniejszej sprawie nie mogą stanowić potwierdzenia ustaleń Rady, która wskazując moc obowiązywania uchwały, tj. "od [...] października 2018 r.", niesłusznie uznała, że taki zapis jest właściwy z uwagi na konieczność zachowania odpowiedniego okresu pomiędzy wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Przywołane orzeczenie dotyczyło bowiem sprawy, w której obniżenie wynagrodzenia było następstwem woli rady gminy, a nie wynikało z przepisów aktu prawa powszechnie obowiązującego. Nadto w treści uzasadnienia wskazano, iż przedmiotowa uchwała została dostosowana do przepisów rozporządzenia, natomiast błędne wskazanie jej mocy obowiązującej sugeruje wyraźnie jej niezgodność z treścią Załącznika nr 1 (Tabela I 8.) do rozporządzenia w tejże kwestii. Rada Ministrów w rozporządzeniu jasno wskazała, od kiedy określone nim przedziały wynagrodzeń oraz maksymalny poziom dodatków funkcyjnych dla wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw mają obowiązywać. Podkreślenia wymaga kwestia konsekwencji, jakie wywołuje orzeczenie stwierdzające nieważność danego aktu. Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie stwierdzenie nieważności danego zapisu wywołuje skutki prawne ex tunc, tj. z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła: ‒ naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Wojewodę [...], że dotychczasowa stawka wynagrodzenia, ustalona zgodnie z poprzednio obowiązującymi regulacjami oraz na podstawie ważnej i nieuchylonej w świetle prawa uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Burmistrza Gminy [...], miałaby przestać obowiązywać z dniem [...] lipca 2018 r. w związku z wejściem wżycie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r., pozbawiając tym samym Burmistrza Gminy, będącego pracownikiem samorządowym zagwarantowanego oraz nabytego na podstawie m.in. Kodeksu pracy, prawa do zachowania odpowiedniego okresu pomiędzy wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia, wpływając tym samym negatywnie na zaufanie oraz pewność co do prawa, które miało wpływ na wynik sprawy; ‒ naruszenie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 42 Kodeksu pracy poprzez uznanie za prawidłowe obniżenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego bez zachowania odpowiedniego okresu, podczas gdy prawo to zostało nabyte przez Burmistrza Gminy [...] na mocy przepisów ustawowych (m.in. Kodeksu pracy), które pozostają nadal w mocy, a więc aktu wyższego nad rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które jako akt niższego szczebla nie może ingerować w postanowienia ustawy, ani tym bardziej zmieniać ich z mocą wsteczną na niekorzyść pracownika, tym bardziej że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ww. rozporządzenie bezpośrednio ma kształtować wynagrodzenie pracowników samorządowych. Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż definicje legalne norm prawnych mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie zostały zawarte przede wszystkim w Kodeksie pracy. Jednocześnie charakter prawny tych stosunków pracy regulują zarówno akty wykonawcze do ustawy, jak również ustawy ustrojowe, tj. o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, a także ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Ponadto swoistymi źródłami prawa pracy są statuty, regulaminy organizacyjne i regulaminy pracy oraz układy zbiorowe pracy. Rozważania w przedmiotowej sprawie nie mogą być czynione w oderwaniu od całego sytemu prawa oraz nie mogą skupiać się tylko na tym, że tabela z nowymi stawkami wynagrodzenia dla pracowników samorządowych zaczęła obowiązywać od 1 lipca 2018 r., na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wprowadzenie postanowień ww. rozporządzenia musi być dostosowane do aktów rzędu wyższego, a więc ustaw, które regulują sposób zmian wynagrodzenia, również w przypadku pracowników samorządowych. To, że podstawą stosunku pracy burmistrza jest wybór, nie zwalnia Rady z obowiązku poszanowania podstawowych zasad prawa pracy, odnoszących się do każdego stosunku pracy. Nie ma więc dowolności w ustalaniu wysokości i składników wynagrodzenia, ani ich późniejszego obniżania. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. O ile przepisów Kodeksu pracy niestosuje się "wprost" do stosunku pracy z wyboru, jednak wypowiedzenie zmieniające jest "czynnością prawną złożoną", dlatego nie ma przeszkód, aby w drodze analogii stosować wyłącznie postanowienia dot. okresu wypowiedzenia w zakresie obniżenia wynagrodzenia. Podstawowe zasady pracy powinny być bowiem poszanowane w każdym stosunku pracy. Ominięcie zasad ukształtowanych przez doktrynę i orzecznictwo w sprawie obniżania stawek wynagrodzenia pracownikom samorządowym nie zasługuje na ochronę prawną. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa zajmuje nadrzędne miejsce. Sytuacja, w której wynagrodzenie pracowników samorządowych zostaje obniżone na mocy rozporządzenia, niezgodnie z nabytymi prawami pracowniczymi, jest nie do pogodzenia z systemowymi założeniami porządku prawnego. Sytuacja ta powoduje brak jakiegokolwiek poczucia bezpieczeństwa prawnego i możliwości zaufania do prawodawcy oraz stanowionego przez niego prawa, gdy z chwilą wejścia w życie nowego prawa, pracownik traci nabyte i zagwarantowane na mocy poprzednich regulacji uprawnienia. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym – występującym w obrocie prawnym. Rozporządzenie, wprowadzając nowe zasady wynagradzania pracowników samorządowych, nie wskazuje, że uchyla dotychczasowe uchwały kształtujące wynagrodzenia. Utrata mocy dotychczasowych uchwał nie może być wyprowadzona z faktu wejścia w życie rozporządzenia. W nowym rozporządzeniu płacowym nie zamieszczono przepisów przejściowych związanych z ww. zmianami mającymi znaleźć zastosowanie od 1 lipca 2018 r. W szczególności nie określono wpływu nowego rozporządzenia płacowego na dotychczasowe stosunki pracownicze nawiązane na podstawie wyboru lub powołania na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów. Skoro bowiem do rady gminy należy ustalenie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości. W tej materii niezwykle cenne rozstrzygnięcie nadzorcze, które w pełni podziela skarżący, wydał [...] lipca 2017 r. wojewoda [...] (nr [...]). W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru stwierdził m.in.: "Analizę (...) uchwały w pierwszej kolejności należy zacząć od wskazania, iż burmistrz, jako pracownik samorządowy, zatrudniany jest w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Przepisy prawa pracy określające status pracowników samorządowych określone zostały w ustawie o pracownikach samorządowych. Art. 43 tejże ustawy w ustępie 1 wskazuje jednak, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Przy ocenie legalności (...) uchwały należy więc brać pod rozwagę przepisy obu ustaw. Nie ulega wątpliwości, że do kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), wynika to bowiem wprost z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W kompetencji tej mieści się zarówno uprawnienie do określenia tego wynagrodzenia na początku kadencji, jak i zmiana jego wysokości w trakcie jej trwania. Możliwa jest zatem jednostronna zmiana wysokości wynagrodzenia i zarówno orzecznictwo, jak i doktryna pozostaje jednolite w tym zakresie.". Niedopuszczalne jest dokonywanie tego rodzaju zmian, tj. obniżenie wysokości wynagrodzenia, bez zachowania stosownego okresu. Na wstępie wyjaśnić należy, że w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych brak jest przepisów regulujących zagadnienie dotyczące wypowiadania warunków pracy i płacy. Niewątpliwym w obecnym stanie prawnym pozostaje także fakt, iż przepisy ustawy Kodeks pracy, a konkretnie art. 42, również nie mogą być stosowane wprost w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru. Tym samym w pełni należy odrzucić pogląd, iż w przypadku braku uchwały rady gminy, z mocy samego prawa z dniem 1 lipca 2018 r. wynagrodzenia burmistrzów ulegną automatycznemu obniżeniu do wysokości najwyższego wynagrodzenia zasadniczego. Uchwała rady o obniżeniu wynagrodzenia burmistrza będzie więc miała charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. Jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest to, że zamiana warunków wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru może zostać dokonana tylko i wyłącznie z zachowaniem okresu uprzedzenia, równemu okresowi wypowiedzenia danego pracownika. Rozporządzenie z dnia 15 maja 2018 r., nie przesądza o tym, że stosowne uchwały dotyczące wynagrodzenia pracowników samorządowych mają być powzięte oraz w jakim terminie. Jedyną informacją zawartą w ww. rozporządzeniu jest to, że nowa tabela wynagrodzeń ma obowiązywać od dnia 1 lipca 2018 r. Na podstawie faktu, że dotychczasowe orzecznictwo w przedmiotowej dziedzinie nie odwzorowywało sytuacji, w której na mocy rozporządzenia sytuacja pracownika samorządowego ulegała pogorszeniu, nie można arbitralnie stwierdzać, iż wynagrodzenie pracownika samorządowego ulega zmniejszeniu z dniem 1 lipca 2018 r. bez żadnego okresu odpowiadającego okresowi wypowiedzenia. Niezależnie od przyczyny obniżenia wynagrodzenia, czy jest to samoistna decyzja rady gminy, czy zmiana wynagrodzenia wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, we wszystkich tych przypadkach niezbędna jest uchwała rady gminy. (art. 8 ust. 2 u.p.s. oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przepis jest jednoznaczny i nie wprowadza w tej dziedzinie wyjątków. Przesłanki, jakie spełniać ma przedmiotowa uchwała, zostały zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo jednoznacznie zdefiniowane, również w zakresie odpowiedniego okresu pomiędzy wprowadzeniem zmiany, a uchwaleniem stosownej uchwały. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, wskazano: "systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 k.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą (prawa pracy) jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Przyjęcie istnienia takiej zasady można odczytać w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przy czym charakterystyczne jest, że odnosi się jej stosowanie do sytuacji, w których nie jest możliwe dokonanie wypowiedzenia zmieniającego na podstawie art. 42 k.p.". Powyższe rozważania jednoznacznie, zdaniem skarżącej, wskazują, że uchwała rady gminy zmieniająca wynagrodzenie pracownika samorządowego, zatrudnionego na podstawie wyboru powinna zostać powzięta z zachowaniem stosownego okresu wypowiedzenia warunków pracy. Zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori norma prawna o wyższej mocy prawej uchyla normę prawną o niższej mocy prawnej. W rozpatrywanym stanie faktycznym, pierwszeństwo obowiązywania przyznać więc należy przepisom ustawowym, w tym uregulowaniom Kodeksu pracy, zgodnie z którym zmiana warunków wynagrodzenia może mieć miejsce z zachowaniem stosownego okresu odpowiadającemu okresowi wypowiedzenia, niezależnie od terminu obowiązywania nowych stawek, zgodnie z przepisami cyt. rozporządzenia. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej jako P.p.s.a., zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych obejmuje m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazało, że skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał NSA w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011 r., uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, "Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym", "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., sygn. akt II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1282/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Przystępując do badania zgodności z prawem uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza [...] wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały w oparciu o przepisy prawa regulujące zasady ich wynagradzania. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych aktualnie uregulowana jest w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1260) i w wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936). Przepisy tego rozporządzenia są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 §1 k.p. Podkreślić należy, iż stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Burmistrz [...] przyjmując mandat i obejmując stanowisko, wyraził zgodę na zatrudnienie na takich warunkach. Kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych, ani w przepisach Kodeksu pracy. W Kodeksie pracy stosunkom pracy na podstawie wyboru poświęcono zaledwie kilka artykułów (art. 73-75), nie przewidując przy tym – jak to ma miejsce w odniesieniu do stosunków pracy z powołania (art. 69 k.p.) – odpowiedniego stosowania do nich przepisów dotyczących umów o pracę. Zgodnie z art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (ust. 1), a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy (ust. 2). W wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I PK 24/08 (LEX nr 658173), Sąd Najwyższy wskazał, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązywany jest na podstawie wyboru. Wójt wybierany jest w wyborach bezpośrednich, a czynności pracodawcy wykonuje wobec niego rada gminy. Stosunek pracy wójta należy analizować z uwzględnieniem publicznoprawnych aspektów wykonywania przez niego mandatu, który to mandat wyznacza czas trwania stosunku pracy. Trzeba mieć na względzie tę specyfikę przy rozważaniu odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy do stosunku pracy wójta nawiązanego na podstawie wyboru. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42 (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242; z 23 listopada 2001 r., sygn. akt I PKN 699/00, OSNP 2003 nr 22, poz. 541; z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 344; z 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07, OSNP 2009, nr 21-22, poz. 278 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 1997 r., sygn. akt II SA 941/97, LEX nr 31401; z 9 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 873/04, LEX nr 164507). Przepis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Jak to zostało wskazane powyżej kwestia zmiany wysokości (obniżenia) wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy (radę miasta) w okresie trwania jego mandatu. Takich przepisów gwarantujących stabilność warunków zatrudnienia wójta (stabilność treści jego stosunku pracy w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzenia) nie zawiera ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani Kodeks pracy. Wobec powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 42 Kodeksu pracy. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 k.p. stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy o zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników, w tym wypadku określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. Rada Miejska w [...], w swojej argumentacji uzasadniającej zastosowanie 3-miesięcznego okresu równego okresowi wypowiedzenia skutkującego wejściem uchwały w życie z dniem [...] października 2018 roku, odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06 (OSNP 2007/23-24/344, OSP 2008/7-8/83) wskazuje, że systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 k.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż w zależności od źródła uprawnienia płacowego uprawnienie to jest realizowane różnymi metodami. W przypadku, gdy uprawnienie płacowe pracownika wynika z aktów prawnych powszechnie obowiązujących to rolę taką spełniają odpowiednie przepisy przejściowe ustanawiające ich vacatio legis. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru obowiązujące do 30 czerwca 2018 r. (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 r.) oraz w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 r. Unormowanie to stanowi quasi vacatio legis dla wprowadzonych zmian, a wobec tego także i z tego powodu brak jest podstaw do odmiennego kreowania terminu wejścia w życie nowych stawek wynagrodzenia przez radę gminy. W art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazane zostało upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym, rada gminy nie może, w ocenie Sądu, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych przepisów. W związku z powyższym za słuszny należy uznać zarzut Wojewody [...], że przedmiotowa uchwała w zakresie zakwestionowanych ustaleń § 3 sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, gdyż określa termin wejścia w życie nowych stawek wynagrodzenia sprzecznie z treścią tego rozporządzenia. Przepis ten stanowił bowiem, iż zmieniona tabela kwot wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) ma zastosowanie od 1 lipca 2018 r. W związku z powyższym, nowe wynagrodzenie Burmistrza [...] odpowiadające kwotom przewidzianym w tym rozporządzeniu określone w uchwale z dnia [...] czerwca 2018 r. powinno obowiązywać od 1 lipca 2018 r., a nie od [...] października 2018 r. W rozstrzyganym sporze rację należy przyznać Wojewodzie [...], bowiem przekroczenie przez radę gminy kompetencji, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność § 3 uchwały Rady Gminy w odniesieniu do sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2018 r." zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje na czym polegało i w czym się wyrażało naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pismo to doręczone zostało stronie skarżącej w dniu [...] lipca 2018 r. Odnośnie powoływanego przez stronę skarżącą na poparcie swojego stanowiska wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, wskazać należy, że został on wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim dotyczył sytuacji, w której rada gminy, korzystając ze swoich kompetencji do kształtowania wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jednostronnie, w związku z negatywną oceną jego pracy, dokonała obniżenia wysokości jego wynagrodzenia i tylko takiej sytuacji dotyczy wynikający z niego nakaz stosowania w drodze analogii art. 42 k.p., a więc dokonania obniżenia wynagrodzenia z zachowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia. W ocenie Sądu skoro w rozstrzyganej sprawie obniżenie wynagrodzenia Burmistrza [...] jest konsekwencją zmian dokonanych przez ustawodawcę, to ustawodawca decyduje, od kiedy nowe przepisy wejdą w życie. W tym zakresie ustawodawca w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2018 r. przewidział quasi przepisy przejściowe umożliwiające organom samorządu dostosowanie wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do zmienionych stawek wynagrodzenia. Analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 849/18, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Reasumując, wskazać należy, że skoro przepisy prawa nie przyznają radzie gminy uprawnień do ustalania zasad wynagradzania pracowników samorządu gminnego, to uchwała tego organu regulująca omawianą kwestię w sposób odmienny od przepisów prawa mających charakter bezwzględnie obowiązujących, narusza prawo w sposób istotny i dlatego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda uprawniony był do stwierdzenia jej nieważności. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.