II GSK 1252/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 204/19 w sprawie ze skargi A. w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad porządkowych w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. w K. na rzecz Wojewody Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 204/19, po rozpoznaniu skargi A. w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad porządkowych w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zgromadzenie A. (dalej: Zgromadzenie A.) w dniu 30 listopada 2018 r. podjęło uchwałę Nr XII/76/2018 w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach". Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 20 oraz art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 9 maja 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2017 r. poz. 730; powoływanej dalej jako: u.z.m.w.ś.). Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej: u.s.w.) w zw. z art. 17 ust. 2 u.z.m.w.ś., stwierdził nieważność powyższej uchwały Zgromadzenia A. W ocenie organu nadzoru, wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają Zgromadzeniu kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz Metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach. Przyjęcie przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego oraz metropolitalnego regularnego przewozu osób, przy braku kompetencji do stanowienia przez Zgromadzenie A. w tej materii, jest – zdaniem organu – istotnym naruszeniem prawa. Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu wymaga, aby decyzja podjęta przez dany organ odpowiadała wymogom legalności, a więc Zgromadzenie musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jego postanowienia musi być zgodna z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie. Organ wskazał, że względy praworządności wymagają, aby w podstawie prawnej aktu powoływane były te normy prawne, które stanowią bezpośrednią delegację dla podejmowanych działań. Tymczasem, z przywołanego w podstawie prawnej art. 20 ustawy wynika wyłącznie, że zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku metropolitalnego. Powołany przepis ma charakter ustrojowy i nie może stanowić podstawy do uregulowania objętej uchwałą materii. Natomiast przepis art. 15 ust. 5 ustawy przewiduje wyłączną właściwość rady gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rady miasta stołecznego Warszawy, do uchwalania przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami. Organ nadzoru podkreślił, że art. 15 ust. 6 u.z.m.w.ś. zawiera przepis kompetencyjny dla rady powiatu i sejmiku województwa do stanowienia przepisów porządkowych, odpowiednio dla powiatowego regularnego przewozu osób oraz wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Natomiast obowiązujące przepisy prawa nie przewidują upoważnienia dla organu stanowiącego metropolii w zakresie metropolitalnych regularnych przewozów osób. Brak normy ustawowej, konkretnie i wprost upoważniającej Zgromadzenie do przyjęcia Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach, prowadzi do konstatacji, że w tej sferze Zgromadzenie A. działało bez umocowania prawnego. Organ stwierdził, że regulacje zawarte w uchwale mają charakter powszechnie obowiązujący, a sama uchwała ma walor aktu prawa miejscowego. Przedmiot uchwały dotyczy zaś praw i obowiązków podróżnych korzystających z metropolitalnych przewozów regularnych. Tym samym zachodzi wzmożona potrzeba przestrzegania norm kompetencyjnych ustanowionych na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przy jednoczesnym zakazie domniemania kompetencji na rzecz Zgromadzenia A. Podkreślił również, że precyzja w realizacji norm kompetencyjnych, ustalających możliwość przyjęcia przez organ stanowiący przepisów porządkowych w regularnych przewozach osób, wskazuje zakres oddziaływania ww. przepisów na podmioty realizujące przewozy regularne na danym obszarze. Przepisy przyjęte przez Zgromadzenie A. znalazłyby bowiem zastosowanie nie tylko do przewozów regularnych organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach, ale również do wszystkich przewoźników realizujących metropolitalne przewozy regularne w granicach Związku Metropolitalnego. W ocenie organu nadzoru, uchybienia w przedmiotowej uchwale należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Przepis art. 82 ust. 1 u.s.w. stanowi, iż uchwała organu samorządu województwa (tu: uchwała organu związku metropolitalnego) sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Wobec powyższego, zdaniem organu nadzoru, uchwała Zgromadzenia A. z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach", została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co czyniło stwierdzenie jej nieważności uzasadnionym i koniecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/76/2018 Zgromadzenia A. z dnia 30 listopada 2018 r. oraz wniosła o jego uchylenie. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść tego rozstrzygnięcia, tj.: art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a) i b) ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. oraz art. 13 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.z.m.w.ś. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Związek metropolitalny, zgodnie z treścią u.z.m.w.ś., ma status prawny zbliżony do jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności, na zasadach zdecentralizowanych wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ma osobowość prawną, a jego samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1,2 i 3 tej ustawy). Zgodnie z art. 17, nadzór nad działalnością związku metropolitalnego sprawują Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda śląski, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Do nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 7 u.s.w. WSA wskazał, że art. 148 p.p.s.a. oraz ustawy samorządowe nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru, jednakże nie budzi wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia A. z dnia 30 listopada 2018 r., jeśli uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. Sąd I instancji podkreślił, że zakres regulacji uchwały Zgromadzenia A. obejmuje zarówno zasady porządkowe obowiązujące w gminnych regularnych przewozach osób, jak i zasady porządkowe obowiązujące w metropolitalnych regularnych przewozach osób. W związku z tym źródeł kompetencji Zgromadzenia A. należy poszukiwać w różnych miejscach. Jeśli chodzi o grupę przepisów porządkowych obowiązujących w gminnych regularnych przewozach osób, WSA wskazał na treść art. 12 ust. 1 pkt 3 i 4, art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 6 i 7 u.z.m.w.ś. WSA przypomniał, że związki międzygminne są tworzone przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 u.s.g.). Na związek przechodzą prawa i obowiązki gmin w nim uczestniczących z dniem ogłoszenia statutu (art. 64 ust. 3). Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że związek metropolitalny może przejąć od gmin należąc do nich zadanie publiczne w oparciu o porozumienie, a ponadto może przejąć zadanie publiczne do dalszego wspólnego wykonywania od związku międzygminnego, w innym trybie niż porozumienie, przy czym w tym przypadku przejmuje także prawa i obowiązki związane z wykonywaniem tego zadania. Wydaje się, że podobnie jak w tym drugim przypadku także przejęcie zadania publicznego na podstawie porozumienia wiązać się będzie z przejęciem odpowiednich praw i obowiązków gmin, towarzyszących temu zadaniu. Przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 przewiduje, iż w celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 12, związek metropolitalny może zawierać porozumienia z jednostkami samorządu terytorialnego, ze związkami jednostek samorządu terytorialnego oraz z organami administracji rządowej. Zastosowanie art. 74 ust. 1 u.s.g. do porozumień zawieranych przez związek metropolitalny z gminami w celu wykonywania przez niego zdań publicznych, prowadzi do wniosku, zgodnie z którym związek, w wyniku porozumienia przenoszącego zadanie publiczne, przejmuje także prawa i obowiązki gminy związane z powierzonym mu zadaniem. W świetle przedstawionych regulacji prawnych WSA uznał, że przeniesienie zadania z zakresu publicznego transportu drogowego tak przez gminy, w wyniku zawartych porozumień, jak i przez związki międzygminne, w wyniku czynności określonych w art. 13 ust. 1 pkt 3, skutkowało przejściem na rzecz związku, z mocy prawa, praw i obowiązków gmin związanych z przekazanym mu zadaniem. Zdaniem WSA, zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy w ramach przejmowanych praw mieści się uprawnienie do podejmowania przepisów porządkowych, o których mowa w art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1983, dalej jako: u.p.p.). Sąd stwierdził, że podobnie jak w przypadku porozumienia międzygminnego, tak i w odniesieniu do związku metropolitalnego, który przyjął zadanie publiczne w drodze porozumienia zawartego z gminami, nie powinno budzić wątpliwości, że związek międzygminny przejmuje kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego w zakresie zadań powierzonych związkowi. WSA wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie przejmowania w tym trybie kompetencji prawotwórczych. Na tym tle podniósł, że w przypadku przekazania przez gminy na rzecz związku międzygminnego zadań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, jedynym organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na obszarze związku jest zgromadzenie związku, nie zaś rada gminy, która do związku przystąpiła. Zdaniem WSA, w części, w której uchwała odnosi się do gminnych regularnych przewozów osób należało uznać, że Zgromadzenie A. dysponowało kompetencją do jej podjęcia, przy czym większy problem stwarza kwestia kompetencji Zgromadzenia A. do podejmowania przepisów porządkowych (aktów prawa miejscowego) odnoszących się do metropolitalnych regularnych przewozów osób. Zakres przedmiotowy uchwały to zasady porządkowe obowiązujące w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach. Wracając do postanowień art. 15 ust. 5 i 6, a także po części ust. 4 i 4a u.p.p. stwierdził, że kompetencja prawotwórcza do wydawania przepisów porządkowych została przypisana, zgodnie z obowiązującymi zasadami, organowi uchwałodawczemu j.s.t. Jest to związane z tym, że gmina, powiat i województwo samorządowe są organizatorami publicznego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1, 3 i 5). Organizatorem takim jest także związek metropolitalny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w metropolitalnych przewozach pasażerskich oraz w przypadku, kiedy powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1 pkt. 4b u.p.t.z.). Przepisy u.p.t.z. nie wiążą jednak wprost uprawnień organizatora z prawem do podejmowania przepisów porządkowych. Sąd I instancji podkreślił, że kompetencje do wydawania przepisów porządkowych są ściśle związane z podmiotami, które wykonują zadania z zakresu transportu zbiorowego. I tak, do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt. 4 u.s.g.), powiatu - transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.s.p.), województwa samorządowego - transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 14 ust. 1 pkt. 10 u.s.w,). W podobnej sytuacji jak wskazane j.s.t. jest metropolia, która, jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt. 4 u.z.m.w.ś., wykonuje zadanie publiczne w zakresie "metropolitalnych przewozów pasażerskich". Pozycja prawna metropolii jest jednak inna niż związku międzygminnego, który może przejmować od gmin wchodzących w jego skład zadanie z zakresu transportu zbiorowego. Mimo przekazania zadanie to pozostaje dalej zadaniem własnym gmin, natomiast związek międzygminny stanowi prawno-organizacyjną formę wykonywania obowiązków i uprawnień wiążących się z realizacją zadania. Metropolia, stanowiąca obligatoryjny związek gmin, jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego, wykonującym, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, określone zadania publiczne, mające charakter zadań własnych. W ocenie WSA, nie ma zatem różnicy między j.s.t. wyposażonymi w zadanie własne z zakresu transportu drogowego, a metropolią wyposażoną przez ustawodawcę w takie samo zadanie. Nie budzi także wątpliwości, iż przepisy prawa administracyjnego nie dają możliwości przejmowania związanych z tym zadaniem kompetencji do podejmowania przepisów porządkowych w drodze porozumień, skoro inne podmioty kompetencji takich nie posiadają. A więc inaczej niż w przypadku gminnych przewozów pasażerskich. Sąd I instancji stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych wymaga wyposażenia podmiotów, które je realizują m.in. w odpowiednie instrumenty prawne. W sytuacji, w której jest oczywiste, że zamiarem ustawodawcy nie było pozbawienie metropolii możliwości korzystania z jednego z najistotniejszych instrumentów prawnych, służących do realizacji zadania w postaci metropolitalnych przewozów pasażerskich. Można nawet przyjąć, opierając się na wykładni przepisów łączących zadanie publiczne z zakresu transportu zbiorowego z uprawnieniami do wydawania przepisów porządkowych obowiązujących w regularnych przewozach osób, że ustawodawca jedynie przez przeoczenie nie dokonał zmian w art. 15 u.p.p. W ocenie WSA, istnieje zatem luka prawna, wymagająca wypełnienia w trakcie stosowania prawa. Zdaniem Sądu, koniecznym jest wypełnienie tej luki poprzez zastosowanie analogii. Kompetencje prawotwórcze w odniesieniu do przepisów porządkowych, jak wynika z art. 15 ust. 4 - 7 u.p.p., są związane z organem administracji publicznej bądź też jednostką samorządu terytorialnego, właściwą ze względu na terytorialny zakres świadczenia usług z zakresu transportu, a ściślej rzecz ujmując w tym drugim przypadku (świadczenia tych usług przez j.s.t.) chodzi tu o "regularny przewóz osób oraz przewóz osób i bagażu taksówkami". I tak, w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy (ust. 5). Natomiast w odniesieniu do powiatowego regularnego przewozu osób, przepisy porządkowe określa rada powiatu, a w odniesieniu do wojewódzkiego regularnego przewozu osób - sejmik województwa (ust. 6). Zatem, zdaniem WSA, kompetencja do wydawania przepisów porządkowych w odniesieniu do regularnego przewozu osób jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (w u.p.p.) i wiąże się z organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego. Nie jest ona natomiast przypisana do związku metropolitalnego i jego organu - zgromadzenia związku metropolitalnego. Sąd wskazał, że przyjmując, iż występuje luka w prawie, jej wypełnienie powinno polegać na przyjęciu, że zgromadzenie związku metropolitalnego, jako stanowiący organ związku metropolitalnego, określa przepisy porządkowe w odniesieniu do metropolitalnego regularnego przewozu osób. W ocenie Sądu I instancji, kłóciłoby się z zasadami logiki zaakceptowanie możliwości przejmowania przez Zgromadzenie A. uprawnień prawotwórczych na podstawie porozumień zawieranych z gminami i związkami międzygminnymi i jednoczesne uznanie, że związek metropolitalny wykonujący własne zadanie publiczne w tym zakresie kompetencji takich nie uzyskuje. Sąd stwierdził ponadto, że doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądowe bardzo ostrożnie dopuszczają możliwość wypełniania luk w prawie przy użyciu analogii. W szczególności przyjmuje się, że zastosowanie analogii nie może prowadzić do ograniczenia praw i wolności jednostki, ani też do nakładania na nią obowiązków. Takie niebezpieczeństwa w tej sytuacji nie zachodzą, skoro nie prowadzi do wykreowania nowej kompetencji prawotwórczej. Kompetencja taka jest już bowiem przewidziana w u.p.p. Sąd I instancji w zasadniczej części podzielił stanowisko skarżącej, nie znajdując sprzeczności z prawem unieważnionej uchwały. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że narusza ona w sposób istotny przepisy prawa w sytuacji, w której da się wyprowadzić z obowiązujących regulacji, że Zgromadzenie A. było uprawnione do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego i metropolitalnego regularnego przewozu osób. W świetle powyższego WSA uznał, że Wojewoda Śląski z naruszeniem prawa stwierdził nieważność uchwały z dnia 30 listopada 2018 r., skoro nie pozostawała ona w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 17 ust. 2 u.z.m.w.ś. w zw. z art. 15 ust. 5 i ust. 6 ustawy - Prawo przewozowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w zakresie metropolitalnego regularnego przewozu osób występuje luka w prawie, a jej wypełnienie powinno polegać na przyjęciu, iż zgromadzenie związku metropolitalnego, jako stanowiący organ związku metropolitalnego, określa przepisy porządkowe w odniesieniu do metropolitalnego regularnego przewozu osób, podczas gdy obowiązkiem Zgromadzenia A. jest działanie w tym zakresie w oparciu o wyraźną delegację ustawową, której brak jest w obowiązujących przepisach prawa, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 15 ust. 5 i ust. 6 ustawy; 2. prawa materialnego, tj.: art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 17 ust. 2 u.z.m.w.ś. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm., dalej jako: ustawa o p.t.z.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzanie A. zadania organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego jest równoznaczne z przeniesieniem kompetencji prawotwórczych do wydawania przepisów porządkowych w gminnych przewozach regularnych osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4b ustawy o p.t.z.; 3. prawa materialnego, tj.: art. 82 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 17 ust. 2 u.z.m.w.ś. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 4b ustawy o p.t.z. oraz w zw. z art. 15 ust. 5 i ust. 6 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzanie zadania organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego jest równoznaczne z przeniesieniem kompetencji prawotwórczych do wydawania przepisów porządkowych w gminnych przewozach regularnych osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach, z jednoczesnym pominięciem kompetencji (obowiązku) gminy do ustalenia przepisów porządkowych obowiązujących wszystkich przewoźników realizujących regularne przewozy osób na terenie gminy, a tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 15 ust. 5 ustawy; 4. prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie zarzutu istotnego naruszenia prawa wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym w postaci szerszego zakresu (niż tylko w przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach), oddziaływania przepisów porządkowych na podmioty realizujące przewozy regularne na danym obszarze (przewozy gminne, przewozy metropolitalne) oraz niewyjaśnienie powodów nieuwzględnienia tego zarzutu; 5. prawa procesowego, w szczególności art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego, tj. pominięcie oceny treści (zakresu przedmiotowego) zawartych porozumień, na mocy których A. przejęła realizację gminnych przewozów pasażerskich, a tym samym niezgodne z prawem i stanem faktycznym uznanie, że porozumienia te stanowiły podstawę do przejęcia kompetencji prawotwórczych gmin ujętych art. 15 ust. 5 ustawy; Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędów w ustaleniu stanu faktycznego" wskazane w punktach 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, albowiem nie kontrolował aktu wymienionego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że WSA, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt nadzoru. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego było bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. - akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Podstawą uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru jest przepis art. 148 p.p.s.a., a nie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przecież na gruncie niniejszej sprawy jest jasne, że to nie sąd administracyjny orzekł o nieważności uchwały Nr XII/76/2018 Zgromadzenia A. z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie przyjęcia "Zasad porządkowych obowiązujących w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach", lecz skarżący kasacyjnie Wojewoda jako organ nadzoru, a Sąd I instancji rozpoznawał skargę A. na zarządzenie nadzorcze Wojewody. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów prawa materialnego należy zauważyć, iż skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż zasadny jest zarzut wskazany w pkt 1 jej petitum. Z treści uzasadnienia sądu pierwszej instancji wynika, że jedną z istotnych przyczyn uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było uznanie, iż "możliwe (a nawet konieczne)" było wypełnienie luki w zakresie uprawnień związków metropolitalnych do wydawania przepisów porządkowych obowiązujących w regularnych przewozach osób poprzez zastosowanie analogii. Według WSA "wykonywanie zadań publicznych wymaga wyposażenia podmiotów, które je realizują, m.in. w odpowiednie instrumenty prawne. W sytuacji, w której jest oczywiste, że nie było zamiarem ustawodawcy pozbawienie metropolii możliwości korzystania z jednego z najistotniejszych instrumentów prawnych, służących do realizacji zadania w postaci metropolitalnych przewozów pasażerskich, a nawet można przyjąć, opierając się na wnioskach wynikających z wykładni przepisów łączących zadanie publiczne z zakresu transportu zbiorowego z uprawnieniami do wydawania przepisów porządkowych obowiązujących w regularnych przewozach osób, można postawić tezę, że ustawodawca jedynie przez przeoczenie nie dokonał stosownych zmian w art. 15 u.p.p." W konsekwencji, zdaniem WSA, "mamy zatem do czynienia z luką prawną, wymagająca wypełnienia w trakcie stosowania prawa". Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podkreślił również, że "Kompetencje prawotwórcze w odniesieniu do przepisów porządkowych, jak wynika z art. 15 ust. 4 - 7 u.p.p., są związane z organem administracji publicznej bądź też jednostką samorządu terytorialnego, właściwą ze względu na terytorialny zakres świadczenia usług z zakresu transportu, a ściślej rzecz ujmując w tym drugim przypadku (świadczenia tych usług przez j.s.t.) chodzi tu o "regularny przewóz osób oraz przewóz osób i bagażu taksówkami". I tak, w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozów osób i bagażu taksówkami przepisy porządkowe określa rada gminy, a na terenie miasta stołecznego Warszawy - Rada miasta stołecznego Warszawy (ust. 5). Natomiast w odniesieniu do powiatowego regularnego przewozu osób przepisy porządkowe określa rada powiatu, a w odniesieniu do wojewódzkiego regularnego przewozu osób - sejmik województwa (ust. 6). Zatem, generalnie rzecz ujmując, kompetencja do wydawania przepisów porządkowych w odniesieniu do regularnego przewozu osób jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (w u.p.p.) i wiąże się z organami stanowiącymi jednostek samorządu terytorialnego". WSA zauważył, że "nie jest ona przypisana do związku metropolitalnego, jak i do jego organu - zgromadzenia związku metropolitalnego". Jednak, zdaniem Sądu I instancji, "Jeśli przyjmujemy, że występuje tutaj luka w prawie, to jej wypełnienie powinno polegać na przyjęciu, iż zgromadzenie związku metropolitalnego, jako stanowiący organ związku metropolitalnego, określa przepisy porządkowe w odniesieniu do metropolitalnego regularnego przewozu osób". Z takim poglądem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Po pierwsze dlatego, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz uzasadnienie wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i wyroku NSA z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16). Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, jak już wspominano, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 styczeń 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12 oraz wyrok NSA 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 1200/17; wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Regułę powyższą należało odnieść także w odniesieniu do próby poszukiwania kompetencji organu - w tym w zakresie kompetencji do tworzenia prawa miejscowego (por. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004, LEX wersja el.). Trafnie wskazano w motywach uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04 (ONSAiwsa z 2005 r., nr 1, poz. 1), że normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob. J. Trzciński w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, Rzeczpospolita 2001/12, s. 5 oraz postanowienie NSA z 10 lipca 2020 r., I OW 21/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą. Konstrukcja domniemania kompetencji jako niekonstytucyjna została zdecydowanie odrzucona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego już w orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 OTK 1986, nr 1, poz. 2). Z kolei w wyroku z dnia 1 czerwca 2004 r. U 2/03 OTK-A 2004/6, poz. 54, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zasada legalizmu związana jest w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa (zob. postanowienie NSA z 24 października 2018 r., II OW 145/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Problem ten uwidacznia się zwłaszcza w związku z tym, że w nauce prawa ponosi się dodatkowo wątpliwości, "czy w treści art. 15 ust. 5 p.p. rzeczywiście chodzi o przepisy porządkowe (...), czy też o przepisy wykonawcze i czy ustawodawca prawidłowo wyraził sens i cel przepisu?". W tym kontekście zaznacza się, iż "Treść przepisu oraz jego sens, cel i wydźwięk odnoszą się do przepisów wykonawczych, które wymagają niejako podwójnego upoważnienia – generalnego zawartego w ustawach ustrojowych (samorządowych oraz dotyczących administracji rządowej) oraz upoważnienia szczegółowego zawartego w ustawach materialnoprawnych do wydania przez określony organ, w określonym podmiotowo zakresie, aktu prawa miejscowego o takim charakterze" (P. Łazutka-Gawęda, 4. Wybrane akty prawa miejscowego stanowione przez związki transportowe [w:] Akty prawa miejscowego w procesie organizowania publicznego transportu zbiorowego, red. A. Misiejko, K. Ziemski, Warszawa 2020. https://sip.lex.pl). Na marginesie należy zauważyć, że tylko wyjątkowo w doktrynie dostrzegalne jest też takie zapatrywanie, że mimo istnienia zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym wyjątkowo dopuszczalne są pewne odstępstwa od tego zakazu (jednak nigdy nie powinno to dotyczyć kompetencji prawotwórczych organu) - w określonych dziedzinach lub sytuacjach, np. w odniesieniu do przepisów prawa procesowego - w szczególności przepisów postępowania, z tym zastrzeżeniem, że tej metody nie można stosować na niekorzyść jednostki oraz w sposób, który by szkodził interesowi społecznemu (zob. M. Walasik, Analogia w prawie procesowym cywilnym, LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 242-244 oraz E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 150-152, s. 142-143 oraz tenże, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1995, s. 47-48; por. też J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 213-218). Sąd w niniejszym składzie podziela ponadto pogląd zaprezentowany w orzecznictwie NSA (np. w wyroku NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 834/13 oraz wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady niemającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 392/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08, LexPoIonica nr 2263969). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 styczeń 2013 r. sygn. akt II OSK 2451/12 oraz wyrok NSA 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 1200/17; wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powoduje to, że za zasadny należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej Wojewody zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim w związku z art. 15 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w zakresie metropolitalnego regularnego przewozu osób występuje luka w prawie, a jej wypełnienie powinno polegać na przyjęciu, iż zgromadzenie związku metropolitalnego, jako stanowiący organ związku metropolitalnego, określa przepisy porządkowe w odniesieniu do metropolitalnego regularnego przewozu osób, podczas gdy obowiązkiem Zgromadzenia A. jest działanie w tym zakresie w oparciu o wyraźną delegację ustawową, której brak jest w obowiązujących przepisach prawa, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały ze względu na jej sprzeczność z art. 15 ust. 5 i ust. 6 ustawy. Zdaniem NSA, mając zatem na względzie, że Zgromadzenie A. jako organ stanowiący związku metropolitalnego jest związany przepisami ustaw oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, gdyż zobowiązuje je do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – to podejmowanie jakichkolwiek działań uchwałodawczych musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej. Dodatkowo także konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tym upoważnieniem określonych (art. 94 Konstytucji RP). Ustanowienie aktu prawa miejscowego wymaga zatem każdorazowo upoważnienia do jego wydania, rangi co najmniej ustawowej. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego, czyli władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji, uznać należy za niedopuszczalne (por. Dorota Dąbek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013 – komentarz do art. 40, teza 7, LEX/el oraz Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 105 i n.). Zasadność powyższego zarzutu naruszenia prawa materialnego przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także oddalenia skargi A. z siedzibą w K. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. - uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika organu.