II OSK 1723/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 935/16 w sprawie ze skargi P. G..o na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 935/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę P. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) w zw. z art. 101 § 3 KPA, a w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje zażalenie na postanowienie Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2016r. (znak: [...]). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wskazanym wyżej wyrokiem sąd oddalił jego skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2016r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty R. z [...] sierpnia 2016r. (znak: [...]), odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do I,0MW wraz z placem manewrowym na działce nr ewid. [...] położonej w S. Stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest całkowicie niezasadne gdyż art. 141 § 1 KPA stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że, lista postanowień na które przysługuje zażalenie jest zamknięta. Prawo strony do wniesienia zażalenia musi zatem wyprost wynikać z kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 101 § 3 KPA wskazuje, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W ocenie skarżącego określenie "w sprawie zawieszenia postępowania" dotyczy zarówno zawieszenia postępowania i odmowy zawieszenia postępowania. Istotnym jest, że również postanowienie Starosty R. z dnia [...] sierpnia 2016r. (znak: [...]), odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o mocy do 1,0MW wraz z placem manewrowym na działce nr ewid. [...] położonej w S., zawierało pouczenie o możliwości zaskarżenia w/w orzeczenia zażaleniem zgłoszonym do Wojewody [...]. Na poparcie swojego stanowiska P. G. wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1987/12, w którym odwołano się do komentarzy: A. Wróbla (Komentarz zaktualizowany do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego) i A. Pluncińskiej-Filipowicz (Komentarz do zmiany art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, 2013). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota tej skargi sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania służy zażalenie? Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco, aprobując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu sądu I instancji i decyzji Wojewody [...]. Podstawą rozstrzygnięcia organu II instancji był art.134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Należy zauważyć, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. zmienił brzmienie. W treści poprzednio obowiązującej, art. 101 § 3 k.p.a., stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nadto, należy zwrócić uwagę, że podobną regulację dotyczącą możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawartą w procedurze cywilnej - 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963) – zob. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12. Zauważyć należy, na co wskazał też skarżący kasacyjnie, iż w piśmiennictwie (aktualny komentarz do art. 101 k.p.a. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej-Filipowicz) i w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednakże, wobec powyższego, należy go uznać za niesłuszny, nie taka była intencja ustawodawcy, który uznał, iż zażalenie winno przysługiwać jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz odmowie jego podjęcia, nie taki wniosek płynie z wykładni celowościowej i systemowej. Ponadto, trzeba wskazać, iż prezentowana przez Sąd wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. przeważa obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych n.p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 340/13, z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 1651/14, z dnia 28 maja 2014r. sygn. akt II OSK 2975/12, z 7 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2771/14, z 23 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 1225/14, 7 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2408/14, a także postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015r. . sygn. akt II OSK 1803/13 ). Pogląd, na który powołał się skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 18 lutego 2013r.w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1987/12 jest odosobniony i pozostaje w sprzeczności z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.