II OSK 2823/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 399/19 o odrzuceniu skargi B.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozostawania w bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie magistrali wodociągowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 399/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę B.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia pozostawania w bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie magistrali wodociągowej. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż skarżąca wniosła skargę na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia pozostawania w bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie magistrali wodociągowej. Zdaniem skarżącej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, że niezałatwienie sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że na ww. postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na przepis art. 141 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a.", stanowiący, że zażalenie na postanowienie organu przysługuje wówczas gdy kodeks tak stanowi. Dalej wyjaśnił, iż przepis art. 37 § 6 k.p.a. przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również wg k.p.a. nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie mieści się w kategorii aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego, zatem skarga wniesiona na tego rodzaju akt jest skargą niedopuszczalną i jako taka podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia nie podlega kontroli przez sądy administracyjne, a przez to, iż stronie nie przysługuje skarga na postanowienie organu w tej kwestii, b) w sytuacji gdy Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia skargi w trybie przepisu o którym mowa w lit. a powyżej, naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez nieprzyjęcie, iż wniesiona skarga jest faktycznie skargą na bezczynność organu, c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, pomimo że sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone postanowienie zasadniczo odpowiada prawu. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że skarga na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. jest niedopuszczalna. Przed zmianą art. 37 k.p.a. dokonaną ustawą z dnia 12 maja 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) na niezałatwienie sprawy w terminie przysługiwało stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Aktualnie na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy prawo wniesienia ponaglenia. Pod rządami art. 37 k.p.a. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 12 maja 2017 r. w orzecznictwie przyjmowano jednolicie, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a., które jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania administracyjnego, a nie jest rozstrzygającym o istocie sprawy, ani postanowieniem kończącym postępowanie, a Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie – patrz: art. 141 § 1 k.p.a. (zobacz orzeczenia NSA: z 2.07.2018 r. I OSK 2170/18; z 12.04.2018 r. I OSK 206/17; z 6.07.2017 r. I OZ 1094/17; z 21.09.2017 r. I OSK 3145/15; z 31.01.2013 r. I OSK 74/13; z 27.04.2012r. I OSK 872/12; z 7.02.2012 r. II OSK 2259/10; z 3.11.2011 r. I OSK 1352/11; z 17.06.2011 r. I OSK 1014/11). Powyższa argumentacja znajduje także zastosowanie do postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. na skutek wniesionego przez stronę ponaglenia. Mając zatem na uwadze powyższe co do zasady podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że na postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. A zatem, co do zasady, podstawa rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i stanowiska skarżącej co do tego, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej w sytuacji gdy Sąd uznał, że skarga na zaskarżone postanowienie nie jest dopuszczalna, to winien uznać, że jest to faktycznie skarga na bezczynność organu. Analiza treści skargi z dnia 4 kwietnia 2019 r. nie nasuwa wątpliwości co jest przedmiotem skargi. Żądanie skarżącej bezsprzecznie dotyczyło poddania kontroli postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. w zakwestionowanym zakresie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wskazanie zaskarżonego aktu oraz organu, działania – lub bezczynności czy przewlekłości – którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi, niezbędnym do nadania jej właściwego biegu, zaś sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla Sądu wiążące. A zatem zarzut nierozpoznania skargi wniesionej na wyżej wymienione postanowienia jako skargi na bezczynność nie mógł zostać uznany za skuteczny. Również i zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazana wyżej norma, zgodnie z którą sąd skargę odrzuca, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, nie miała zastosowania w sprawie niniejszej. Sąd pierwszej instancji jako podstawę prawną odrzucenia skargi wskazał prawidłowo normę art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. odrzucił skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż zezwala na to art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tym zakresie Sąd nie jest związany wnioskiem strony. Reasumując wskazać trzeba, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej z przyczyn wyżej wskazanych nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.