II SA/Łd 197/17

Dnia 22 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie przez P. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak: [...]. W jego uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] ponownie odmówił P. B. przyznania świadczenia wychowawczego na syna – A. B. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Decyzja ta została doręczona przez pocztę w trybie awizo. W celu wyjaśnienia, kiedy została doręczona decyzja organu I instancji, SKO pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. zwróciło się do Poczty Polskiej S.A. o informację, kiedy była awizowana przesyłka polecona listowa zawierająca wspomnianą decyzję. W odpowiedzi, Poczta Polska S.A. w piśmie z dnia 20 grudnia 2016 r. poinformowała, że przesyłka polecona była pierwszy raz awizowana w dniu 18 października 2016 r., a powtórna awizacja nastąpiła w dniu 26 października 2016 r. Następnie SKO, odwołując się do treści art. 129 § 2 k.p.a., art. 44 k.p.a. i art. 134 k.p.a., wskazało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 2 listopada 2016 r. przez pocztę w trybie awizo (dowód: koperta zawierająca w/w decyzję z adnotacjami o awizacji przesyłki poleconej listowej oraz pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia 20 grudnia 2016 r.), a to doręczenie - w przekonaniu Kolegium - było skuteczne. Przepis art. 44 k.p.a., przewidujący tzw. doręczenie zastępcze reguluje sytuację, kiedy nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa, a więc bezpośrednio adresatowi. Wówczas pismo takie składa się na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym, że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 k.p.a. - rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego (zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.) po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź urzędzie gminy. W takiej sytuacji pismo zostawia się w aktach sprawy. W ocenie SKO w tej sprawie przesyłkę poleconą listową z decyzją z dnia [...] po raz pierwszy awizowano w dniu 18 października 2016 r., zaś po raz drugi w dniu 26 października 2016 r. oraz w dniu 3 listopada 2016 r. zwrócono do nadawcy. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji upłynął dla P. B. w dniu 16 listopada 2016 r., licząc od dnia 2 listopada 2016 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, P. B. złożył odwołanie za pośrednictwem poczty w dniu 1 grudnia 2016 r., a zatem już po upływie terminu przewidzianego w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. (29 dni po terminie). Jednocześnie ostatecznym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kolegium odmówiło mu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium zobligowane było zastosować przepis art. 134 k.p.a. i stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. B. reprezentowany przez adwokata M. K. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ zebranego w sprawie materiału w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, iż brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji; organ przyjął bowiem na podstawie informacji od Poczty Polskiej S.A. dotyczących wyłącznie terminów awizo (18 października 2016 r. oraz 26 października 2016 r.), że decyzja z dnia [...] Prezydenta Miasta P. została doręczona w dniu 2 listopada 2016 r.; 2. art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doręczenie skarżącemu decyzji organu I Instancji z dnia [...] nastąpiło zgodnie z przepisami w dniu 2 listopada 2016 r. pomimo, że skarżący P. B. nie otrzymał awizo pierwszego, ani powtórnego, tym samym doręczający nie dokonał pierwszego, jak i powtórnego zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu przesyłki do odbioru, nie wskazał adresata przesyłki, miejsca, jak i czasu, w którym adresat ma przesyłkę odebrać; 3. art. 58 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, w wyniku którego SKO przyjęło, że skarżący nie uprawdopodobnił, że niedochowanie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy, tymczasem skarżący wielokrotnie informował zarówno organ I instancji, jak i II instancji, że złożył skargę na nieprawidłowe działania pracowników poczty poprzez nie doręczenie mu przesyłki - decyzji z dnia [...], nie pozostawienie pierwotnego, ani wtórnego awizo; 4. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący P. B. złożył odwołanie po upływie terminu na jego złożenie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z przywołanego wyżej unormowania, w którym ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza" wynika, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zatem organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata lub inną osobę, gdy doręczenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 42 lub art. 43 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy - w ocenie organu - miało miejsce doręczenie na podstawie art. 44 k.p.a., określane potocznie mianem "zastępczego" lub "w trybie awizo", w aktach sprawy winna znajdować się przesyłka wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dokumentującym bezwzględnie prawidłowe wykonanie przez doręczyciela wszystkich czynności przewidzianych wspomnianą normą prawną. W myśl art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, które tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. Zatem, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 – Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 – Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – Lex nr 2033967, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 – Lex nr 1461905, 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 572/12 – Lex nr 1372126, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – Lex nr 1367240, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12 – Lex nr 1145634 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 820/16 – Lex nr 2178589, z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/16 – Lex nr 2113665, 23 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/16 – Lex nr 2055989, Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 221/16 – Lex nr 2086483, Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 758/15 – Lex nr 1929988). Na podstawie zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego sąd stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji dokumentuje zaledwie prawdopodobne dokonanie przez doręczyciela pierwszego awiza w dniu 18 października 2016 r. i zwrot przesyłki do nadawcy w dniu 3 listopada 2016 r. Na kopercie znajduje się pieczęć "awizowano" wraz z datą "18.10.2016 r." oraz pieczęć urzędu pocztowego, a także pieczęć "zwrot nie podjęto w terminie" wraz z pieczęcią urzędu pocztowego i podpisem doręczyciela. Wobec zastosowania przez organ tzw. "żółtego" blankietu potwierdzenia odbioru brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. Tym samym stanowisko Kolegium o skutecznym doręczeniu decyzji organu I instancji w dniu 2 listopada 2016 r. na podstawie art. 44 k.p.a. jest chybione i niemożliwe do zaakceptowania w świetle ugruntowanego i przywołanego na wstępie rozważań stanowiska judykatury o konieczności traktowania powyższego sposobu doręczenia jako regulacji wyjątkowej, która powinna być wykładana i stosowana ściśle. Dodatkowo zauważyć trzeba, że pismo Kolegium, w którym zwrócono się do Poczty Polskiej o udzielenie informacji, kiedy przesyłka była awizowana dowodzi, że organ na podstawie dokumentacji, którą dysponował, nie był w stanie samodzielnie ustalić tych czynności. Udzielona zaś przez Pocztę Polską S.A. odpowiedź na powyższe zapytanie, ustalona w oparciu o załączony do pisma wydruk ze strony internetowej operatora pocztowego – "Śledzenie przesyłek – Tracking" jest niewystarczająca, ażeby stwierdzić skuteczność i prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 44 k.p.a. W przekonaniu sądu adresat pisma, w tym wypadku skarżący, nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia. Jeśli organ stoi na stanowisku, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a., to na nim spoczywa ciężar dowodu wskazującego na prawidłowość doręczenia zastępczego. W ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący w dniu 23 listopada 2016 r. uzyskał telefoniczną informację o wydaniu decyzji przez organ I instancji i w tym samym dniu, sporządził pismo reklamacyjne skierowane do Kierownika FUP P. 1, które złożył w siedzibie adresata w dniu 24 listopada 2016 r. Z pisemnych wyjaśnień skarżącego, które sąd ocenił jako wiarygodne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dnia 24 listopada 2016 r. skarżący udał się do siedziby organu I instancji i tam dopiero poznał treść i motywy decyzji. W tym stanie rzeczy odwołanie wniesione w dniu 1 grudnia 2016 r. zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wydane zaś przez organ odwoławczy postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu nie mogło się ostać w obrocie prawnym, ponieważ podjęto je z istotnym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które rzutowało na wynik sprawy. Kontynuując postępowanie odwoławcze Kolegium zobligowane będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w motywach niniejszego wyroku i wobec terminowego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji rozstrzygnąć sprawę co do meritum. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 580 zł składają się: 100 zł – wpis sądowy od skargi, 480 zł – koszty zastępstwa adwokackiego. JK