II OSK 2449/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 154/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz A. K. kwotę 1590 (tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Po 154/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., którą uchylono decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielorodzinnego (11 mieszkań) budynku mieszkalnego z handlem i usługami w parterze w G., przy ul. ., na działce o nr ew. [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rzecz A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], na budowę wielorodzinnego (11 mieszkań) budynku mieszkalnego z handlem i usługami w parterze w G., przy ul. [...], na działce o nr ew. [...]. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Gnieźnieńskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyły strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 marca 2016 r. uchylił ww. decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Sąd powołując się na § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd zaakceptował ustalenia organów administracji budowanej, że miejsca postojowe w ilości 1 miejsce na każde jedno mieszkanie zapewnione zostaną w istniejącym garażu usytuowanym przy ul. [...], którego właścicielem jest inwestor, co wynikało z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie znalazło odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania terenu. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w projekcie zagospodarowania terenu nie przewidziano miejsc parkingowych dla lokalów usługowych, ani też miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przedmiotem zatwierdzonego projektu jest budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i handlem na poziomie parteru. Zaprojektowano 3 sklepy na parterze oraz 11 mieszkań. Autor projektu całkowicie pominął jednak obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla planowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym lokali użytkowych. W ocenie Sądu okoliczność ta ma doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie, szczególnie jeśli zważy się, że projektowany budynek usytuowany jest w ścisłym centrum miasta. Niewątpliwie powyższa okoliczność powinna zostać przewidziana w projekcie zagospodarowania terenu bowiem realizacja w projektowanym budynku lokali użytkowych spowoduje, że z tego budynku będzie okresowo korzystała większa liczba osób, co ma wpływ na potrzeby w zakresie parkowania. Przy czym w ocenie Sądu nie ma znaczenia dla tego aspektu sprawy fakt, iż zagadnienia zapewnienia miejsc parkingowych dla lokali użytkowych nie rozważano na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt budowlany była ocena zagospodarowania terenu nie tylko z decyzją ustalającą warunki zabudowy, ale również z przepisami techniczno-budowlanymi. Organy nie dostrzegając wskazanego uchybienia w projekcie zagospodarowania tereny naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z związku § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 2016 r. poz. 290 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z handlem i usługami w parterze przy ul. [...] w G., na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, odwołując się do treści pisma Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z [...] czerwca 2016 r., że dla usług projektowanych w parterze organ nie ustalił konieczności urządzania miejsc postojowych z uwagi na fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. wzdłuż ulicy [...] funkcjonują ogólnodostępne miejsca postojowe, z których użytkownicy lokali użytkowych mogą korzystać czasowo. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołali się M. S. i M. S. wskazując, że nie uwzględniono ich interesu prawnego, uniemożliwiono dostęp do akt sprawy i naruszono przepisy prawa budowanego. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, w postaci doprowadzenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.). Pismem z dnia 18 listopada 2016 r. inwestor wskazał, że nie przedstawiono miejsc postojowych dla planowanych lokali użytkowych, gdyż nie pozwala na to wielkość działki, wskazał również na możliwość korzystania z parkingu publicznego oraz załączył pismo Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z 9 sierpnia 2016 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowanego. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda argumentował, że inwestor nie usunął w terminie, wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, co jest podstawą, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu. Zaznaczył, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami przedstawionymi w odwołaniu, a sprawę bada całościowo biorąc pod uwagę wszystkie obowiązujące w danej sprawie przepisy prawa. Ponadto, w niniejszej sprawie organ jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 996/15. Wojewoda powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazał, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powyższym przepisem i nie mają uprawnień do podejmowania czynności, czy do kierowania żądań do stron postępowania wykraczających poza jego zapisy. Wojewoda przywołał wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie oraz treści przepisu § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków, z którego wynika, że przepis ten nie wyznacza konkretnego sposobu ustalenia ilości miejsc postojowych jednak uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Podkreślono, że Starosta Gnieźnieński postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał inwestora do "przedłożenia planu zagospodarowania działki z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, uwzględniający zalecenia i uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2016 r. Inwestor przedłożył w odpowiedzi na powyższe "aneks do planu zagospodarowania terenu" wskazujący, iż nie przedstawiono miejsc postojowych dla planowanych lokali użytkowych, gdyż nie pozwala na to wielkość działki, wskazano na możliwość korzystania z parkingu publicznego oraz załączono pismo Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2016 r., z którego wynika, iż na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji rozważano zagadnienie zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanych w parterze budynku lokali użytkowych. Wojewoda zaznaczył, iż nakładając na inwestora obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Starosta Gnieźnieński zbyt ogólnikowo sformułował swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. W rezultacie Wojewoda Wielkopolski ponownie wezwał inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, w postaci doprowadzenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Inwestor w odpowiedzi na powyższe ponownie przedstawił pismo Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz wskazał, iż "miejsca postojowe, w tym dla niepełnosprawnych, dla planowanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym lokali użytkowych zapewnia się na przyległych do działki ulicach [...]. (...) Dodatkowo wyznacza się miejsce postojowe w garażu inwestora na ul. [...], jak dla mieszkań." "Nie pokazano miejsc postojowych przy ul. [...] ze względu na rozmiar mapy zasadniczej." W załączeniu przedstawiono również mapę przedstawiającą lokalizację miejsc postojowych jako 3 grup stanowisk oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem Wojewody wbrew wezwaniu inwestor nie przedstawił uzupełnionych 4 egzemplarzy projektów budowlanych. Wyżej wymienione dokumenty, stanowią jedynie załącznik do pisma z dnia 18 listopada 2016 r. Nie przedstawiono przy tym dokumentów potwierdzających, iż właściciel działek, na których inwestor zaplanował miejsca postojowe dla lokali użytkowych udzielił zgody na użytkowanie określonej liczby miejsc parkingowych. Inwestor bowiem wykracza inwestycją poza obszar, co do którego posiada tytuł prawny. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...]. Z przedłożonych wyjaśnień i map nie wynika również na jakich konkretnie działkach zostały zaplanowane miejsca postojowe, nie są one również odpowiednio zwymiarowane. Co prawda decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji nie określa żadnych wymagań zapewnienia miejsc parkingowych dla lokali użytkowych i ich ilości, niemniej jak wskazano w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., inwestycja musi być zgodna z § 18 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym inwestor powinien wskazać konkretną liczbę miejsc parkingowych potrzebną do obsługi całego budynku, wrysować je w plan zagospodarowania przestrzennego oraz przedstawić dokument, który potwierdza stałe użytkowanie ww. miejsc postojowych od właściciela działek, na których zostały zaprojektowane. Tym samym inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. Wyjaśniono, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego obowiązane są do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest do zweryfikowania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi miejsca posadowienia budynku na działce oraz pozostałych elementów projektu budowlanego dotyczących projektowanego zagospodarowania terenu, zapewnienia prawem wymaganych dojść i dojazdów, miejsc gromadzenia odpadów stałych, czy też zapewnienia obszarów zieleni. Odnosząc się do kwestii poruszanych w odwołaniach Wojewoda wyjaśnił, iż Starosta prawidłowo wskazał w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. zasady dostępu do akt sprawy. Kwestię umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich odpisów i notatek oraz ich uwierzytelniania reguluje przepis art. 73 k.p.a. Z przepisu tego w brzmieniu obwiązującym na datę zgłoszonego przez stronę żądania wynika, że strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji (art. 73 § 1 k.p.a.). Organ ten nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] grudnia 2016 r. wniósł Andrzej Kostrzewski. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 marca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uwzględnił zatem treść przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu z 24 marca 2016 r. wiążą w sprawie nie tylko organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, ale także ten Sąd. Powołany przepis dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Kontrola sądu administracyjnego – prowadzona, jak to już wyżej wskazano, wyłącznie z punktu widzenia legalności aktów administracyjnych – sprowadza się zatem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności – a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ nie uchybił przepisom art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. – oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, i czy po takim rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (11 mieszkań) z handlem i usługami w parterze w G., ul. [...] Istotne znaczenie ma przy tym uwzględnienie i wykonanie wytycznych wyroku Sądu z 24 marca 2016 r. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy, przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylająca decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Istotą niniejszego postępowania było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, co wynika z treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności treścią przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Z treści przepisu rozporządzania wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że odnosi się on do wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych, a więc także do budynków przewidujących handel i usługi w parterze budynku. Jego wykładnia zarówno literalna, jak i celowościowa prowadzi do wniosku, iż miejsca postojowe powinny być projektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie może budzić żadnych wątpliwości wynikające z przepisów prawa obligatoryjne urządzenie miejsc parkingowych nie tylko dla lokali mieszkalnych, ale i lokali użytkowych, a także miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Odrębną kwestią jest liczba i sposób urządzania tych miejsc, co jest uzależnione od wymagań decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc dla osób niepełnosprawnych (§ 18 ust. 2 warunków technicznych). Analizowany przepis wymaga bowiem, aby zagospodarowując działkę budowlaną, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Mają one ponadto mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca postojowe np. tylko na czas budowy lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania § 18 ust. 1 warunków technicznych jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06). Ugruntowane jest stanowisko, że z przepisu §18 ust. 1 warunków technicznych wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną obligatoryjnie należy urządzić miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo oraz dla osób niepełnosprawnych. Projekt budynku zlokalizowanego w centrum miasta, w którym przewidziano obok funkcji mieszkaniowej również funkcję handlową i usługową powinien w szczególności uwzględniać potrzebę trwałego zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Problemy mieszkańców miast ze znalezieniem miejsca do parkowania w śródmieściu są bowiem powszechnie znane. Ze znajdującego się aktach sprawy projektu budowlanego oraz załączonego do niego projektu zagospodarowania przedmiotowej działki, wynika jedynie, zgodnie z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2014 r., że miejsca postojowe w ilości 1 stanowisko na każde mieszkanie inwestor zapewni w istniejącym garażu usytuowanym przy ul. [...], którego jest właścicielem. Powyższe ustalenia dotyczące miejsc postojowych dla mieszkańców projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zastały zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2016 r., czym organy jak i Sąd w niniejszej sprawie są związani. Ponownego ustalenia wymagała natomiast kwestia urządzenia miejsc postojowych dla lokali użytkowych zaprojektowanych w parterze budynku oraz dla osób niepełnosprawnych. W tym bowiem zakresie na działce inwestora, ani w żaden inny sposób nie przewidziano miejsc parkingowych dla lokali użytkowych oraz dla osób niepełnosprawnych, co stanowiło przyczynę uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji Wojewody i Starosty. Jednocześnie, co należy podkreślić, Sąd wyraźnie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nie mogą ograniczać się jedynie do regulacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zasłaniać się tym, że w decyzji o warunkach zabudowy nie rozważono kwestii zapewnienia miejsc postojowych dla lokali użytkowych i dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego do projekt zagospodarowania działki ma być zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a te nakładają obowiązek urządzenia takich miejsc (§ 18 ust. 1 warunków technicznych), o czym była mowa powyżej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Wojewoda trafnie uczynił zarzut Staroście wskazując, że nakładając na inwestora obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ wskazał je bardzo ogólnie. Sanując powyższe uchybienia organu I instancji Wojewoda ponownie konkretnie wezwał inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami, w postaci doprowadzenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tymczasem inwestor w istocie nie wypełnił tego wezwania i ograniczył się do ponownego przedstawienia pisma Urzędu Miasta z 10 czerwca 2016 r. i aneksu do projektu zagospodarowania działki wyznaczającego trzy grupy stanowisk postojowych przy okolicznych ogólnodostępnych drogach publicznych w ramach publicznej strefy parkowania (k. 109-110 akt adm. II inst.) oraz dokumentacji zdjęciowej. Pomimo konkretnego wezwania inwestor nie przedstawił uzupełnionych 4 egzemplarzy projektów budowlanych. Słusznie zauważa Wojewoda, że nie przedstawiono przy tym dokumentów potwierdzających, iż właściciel działek, na których inwestor zaplanował miejsca postojowe dla lokali użytkowych i dla osób niepełnosprawnych udzielił zgody na użytkowanie określonej liczby miejsc parkingowych. Inwestor bowiem wykracza inwestycją poza obszar, co do którego posiada tytuł prawny. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną o nr ewid. [...]. W aktualnym stanie sprawy w projekcie budowlanym nadal przewiduje się wykorzystanie istniejących ogólnodostępnych miejsc postojowych znajdujących się w centrum miasta dla zaprojektowanych lokali użytkowych i dla osób niepełnosprawnych. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji obarczona jest brakami uniemożliwiającymi zatwierdzenie projektu budowanego w kształcie, w jakim znajduje się w aktach sprawy nawet uzupełnionego aneksem do planu zagospodarowania dołączonego do pisma z 18 listopada 2016 r. i nie może się w tym kształcie ostać. W ocenie Sądu, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji rozwiązanie jakie prezentuje inwestor co do ustalenia dla przedmiotowej inwestycji miejsc postojowych dla lokali użytkowych i osób niepełnosprawnych wyklucza spełnienie przez projekt wymogu określonego w § 18 ust. 1 warunków technicznych. Decyzja organu I instancji w istocie nie reguluje kwestii miejsc parkingowych do obsługi planowanej inwestycji, w uzasadnieniu powołano się jedynie na wskazane wyżej pismo z dnia [...] czerwca 2016 r., z którego organ I instancji wywiódł, że projekt budowlany przewiduje sporne miejsca postojowe, choć na działkach nieobjętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Dodatkowo z aneksu do planu zagospodarowania działki wynika, że zaprojektowano budynek w taki sposób, że na jego tyłach pozostaje wolna powierzchnia terenu utwardzonego oznaczona na planie nr 2. Nadto dostęp do tego terenu możliwy jest także od ulicy prostopadłej do ul. [...]. Działka [...] jest narożnikowa i dostęp do drogi publicznej posiada od strony dwóch dróg publicznych. Inwestor może zatem dokonać zmiany w projekcie budowlanym i tak go przeprojektować by uwzględnić możliwość zapewnienia miejsc postojowych dla lokali użytkowych i dla osób niepełnosprawnych na terenie działki inwestycyjnej [...]. Inwestor wprawdzie przedłożył do akt sądowych pismo z 24 i 26 kwietnia 2017 r. jakie skierował do Starosty w kwestii zapewnienia miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej na należącym do niego parkingu przy ul. [...], jednak oświadczenie to nie mogło odnieść skutku na tym etapie postępowania sądowego, gdyż dotyczy okoliczności nowej i wymaga uwzględnienia w ewentualnym przyszłym postępowaniu przed organami administracji budowanej dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce [...]. Jakkolwiek zauważyć należy, że inwestor nadal nie odniósł się do zapewnienia miejsca postojowego dla projektowanych lokali użytkowych. Przy czym w ocenie Sądu z § 18 ust. 1 i 2 warunków zabudowy wynika, że urządzenie miejsc postojowych ma być realne, a nie pozorne. Nadto co do zasady mają one być uwzględnione w planie zagospodarowania działki inwestycyjnej. Trudno bowiem oczekiwać od osób niepełnosprawnych by parkowały na odległym od działki inwestycyjnej parkingu, mimo że należy on do inwestora. Dlatego też w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ I instancji w niniejszej sprawie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 i 2 warunków technicznych, zatem prawidłowo organ II instancji uchylił decyzję Starosty i orzekł co do istoty sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. zaskarżając wyrok w całości: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1.1. naruszenie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane polegające na tym, że w sprawie sąd dokonał rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z treścią decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego treść wskazanych wyżej przepisów, jak również treść przepisów wskazanych poniżej w punkcie 2 zarzutów wyraźnie przemawia za tym, że dla oceny liczby miejsc parkingowych rozstrzygające znaczenie winno mieć orzeczenie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.2. naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 w związku z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z art. 54 pkt 2 a i c ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie niewłaściwej interpretacji tych przepisów i przyjęcie, że organy właściwe w sprawie pozwolenia na budowę mogą dokonywać ustaleń w zakresie wymaganej dla inwestycji liczby miejsc parkingowych niezależnie od treści decyzji o warunkach zabudowy i ustanawiać dla inwestycji kryteria inne niż wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Treść przepisu § 18 ust. 2 stanowi wyraźne odesłania do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie liczby miejsc parkingowych, żaden przepis nie formułuje wymogu zapewnienia jednego miejsca parkingowego dla każdego lokalu mieszkalnego, podobnie nie stanowi tego rodzaju obowiązku w odniesieniu do lokali użytkowych. W ocenie skarżącego prawidłowa interpretacja przepisu § 18 rozporządzenia (op. cit.) w sprawie prowadzi do wniosku, że liczba miejsc określonych w decyzji o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę i w tej liczbie mieszczą się wszystkie wymagane miejsca, w tym miejsca dla osób niepełnosprawnych. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotne znaczenie dla oceny sprawy, w szczególności zaś: – naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i w związku z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz nie wzięcie pod uwagę wszelkich istotnych okoliczności występujących w sprawie. Przez błędne ustalenia podaję niezgodne ze stanem taktycznym ustalenie, że przylegająca do terenu inwestycji działka stanowiąca drogę prostopadłą do ulicy [...] stanowi drogę publiczną oraz nie wzięcie pod uwagę złożonego przez inwestora oświadczenia o zapewnieniu wymaganej liczby miejsc parkingowych, w tym dla osób niepełnosprawnych lub użytkowników lokali użytkowych w należącej do niego nieruchomości, położonej w pobliżu. Droga prostopadła do ul. [...] – działka nr [...] – prowadząca wzdłuż jednej z granic działki inwestora stanowi drogę wewnętrzną, stanowiącą współwłasność osób, którym przysługują prawa własności lokali w budynkach położonych przy ul. [...]. Nie jest to zatem droga publiczna i inwestor nie może z niej korzystać. WSA nie wziął pod uwagę tego, że inwestor złożył oświadczenie, z którego wyraźnie wynika, że zapewni liczbę miejsc parkingowych w większej liczbie niż to wynika z decyzji o warunkach zabudowy, w tym będą to miejsca dla osób niepełnosprawnych, W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zaliczenie w poczet materiału dowodowego w sprawie postanowienia Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] lutego 2017 roku w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przy rozstrzyganiu sprawy Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów prawa materialnego powołanych w punktach 1.1 i 1.2 podstawy skargi kasacyjnej wywiedzionej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Po pierwsze, przepisy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy Prawo budowlane zostały powołane nieadekwatnie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Dotyczą one zagadnień, które nie występowały w niniejszej sprawie (przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, obowiązek prowadzenia książki obiektu budowlanego) i nie były objęte oceną Sądu Wojewódzkiego. Po drugie, wskazany w zarzucie art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego podlegał w sprawie zastosowaniu łącznie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, nakładającym na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uwarunkowania prawne wymienionych przepisów sprawiły, że Sąd Wojewódzki w poprzednim wyroku z dnia 24 marca 2016 r., IV SA/Po 996/15 nakazał ponowne sprawdzenie projektu budowlanego w zakresie wymogów dotyczących urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników planowanego budynku mieszkalnego z handlem i usługami w parterze. Mianowicie Sąd zaakceptował ustalenia organów administracji budowlanej, że miejsca postojowe dla użytkowników lokali mieszkalnych – urządzone zostaną w istniejącym garażu usytuowanym przy ul. [...], którego właścicielem jest inwestor, co wynikało z decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w projekcie zagospodarowania terenu nie przewidziano miejsc parkingowych dla lokali usługowych ani miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt budowlany była ocena projektu zagospodarowania terenu nie tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która nie regulowała zagadnienia miejsc parkingowych dla lokali użytkowych, ale również na podstawie przepisów § 18 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wymienionym wyroku była wiążąca dla organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Z tych względów niezasadnie podniesiono zarzut kasacyjny, że dla oceny liczby wymaganych miejsc postojowych (parkingowych) miarodajne były wyłącznie ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Według wytycznych zawartych w poprzednim wyroku rzeczą organu było sprawdzenie, czy projekt zagospodarowania terenu inwestycji odpowiada wymogom § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., ale tylko w zakresie miejsc postojowych dla samochodów użytkowników lokali handlowo-usługowych oraz samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Stosownie do wytycznych Sądu Wojewódzkiego związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyło ustaleń w niej zawartych, a konkretnie wymogu urządzenia miejsc postojowych w ilości jednego stanowiska na 1 mieszkanie w garażu usytuowanym poza terenem inwestycji. Natomiast pominięcie w decyzji kwestii urządzenia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników lokali handlowo-usługowych skutkowało tym, że organ, sprawdzając projekt zagospodarowania terenu inwestycji, miał obowiązek uwzględnić regulację § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wymagana ilość miejsc postojowych i sposób ich urządzenia są weryfikowane przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15; z 9 listopada 2017 r., II OSK 399/16; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16). Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie zastosował w sposób właściwy przepisu § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a w konsekwencji nie dostrzegł naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z ograniczonym zakresem ponownego rozpoznawania sprawy, organ pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić, czy projekt zagospodarowania działki odpowiada wymogom z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., stanowiącego, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że istotą unormowania § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych na sąsiednich nieruchomościach (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06). Jednocześnie Sąd Wojewódzki pominął, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie określa konkretnych kryteriów ustalenia ilości miejsc postojowych, uzależniając ich określenie od przeznaczenia i sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu przy każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., II OSK 549/10 – powołany w poprzednim wyroku WSA z 24 marca 2016 r.). Niewątpliwie miejsca parkingowe powinny być zasadniczo zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Jednak w każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi ustalić, czy dotychczas istniejące faktyczne zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanego obiektu na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest zapewnienie miejsc postojowych (parkingowych) poza terenem inwestycji. W orzecznictwie przyjęto, że szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest realizacja obiektu np. w strefie centrum miasta. Rozróżnienia wymagają bowiem przypadki, gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu, od takich, gdy inwestor dokonuje przebudowy, odbudowy, rozbudowy bądź budowy obiektu w miejscu już zagospodarowanym. Oczywiście przyjmowane rozwiązania w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, przeznaczenia działki budowlanej i planowanego obiektu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12; z 11 lipca 2018 r., II OSK 2012/16). W poszczególnych wyrokach sądy administracyjne zwracają uwagę na konieczność indywidualnego podejścia w zakresie wymogów dotyczących miejsc parkingowych celem uwzględnienia konkretnych okoliczności faktycznych dotyczących projektowanej inwestycji (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 469 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Jako sytuacje wyjątkowe traktuje się możliwość zapewnienia miejsc postojowych w sposób trwały poza terenem inwestycji np. na parkingach ogólnodostępnych (wyrok NSA z 7 września 2012 r., II OSK 864/11; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15; z 11 lipca 2018 r., II OSK 2012/16; wyroki WSA w Krakowie: z 17 czerwca 2016 r., II SA/Kr 421/16; z 16 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1569/17. Powyższe uwarunkowania nie zostały uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, który zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Brak jest w decyzji Wojewody wyczerpującej analizy co do rozwiązań zaproponowanych przez inwestora w przedmiocie miejsc postojowych dla samochodów użytkowników lokali handlowo-usługowych. W szczególności organ odwoławczy nie wykazał, że istnieje możliwość urządzenia miejsc postojowych (parkingowych) na terenie nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Tymczasem inwestor na wezwanie organów obu instancji przedłożył dokumentację wskazującą na ograniczenia terenowe wynikające z usytuowania i wymiarów działki budowlanej oraz charakteru projektowanego obiektu. W aneksie do projektu budowlanego podano, że miejsca postojowe, w tym dla niepełnosprawnych, dla planowanych w budynku mieszkalnym lokali użytkowych zapewniono na przyległych ulicach (uwidocznionych na mapie i zdjęciach) oraz publicznym parkingu ogólnodostępnym. Wyjaśniono przy tym, że miejsc postojowych nie zaprojektowano na działce inwestora gdyż zaprojektowany budynek stanowi odbudowę wcześniej rozebranego budynku, na bardzo małej działce, z powierzchnią zabudowy 65%. Projektant powołał się ponadto na pismo Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Gnieźnie z [...] czerwca 2016 r., w którym wyjaśniono, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono konieczności urządzenia miejsc postojowych dla projektowanych lokali użytkowych z uwagi na fakt, iż w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. wzdłuż ul. [...] funkcjonują ogólnodostępne miejsca postojowe, w tym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Wskazano również, że działka inwestycyjna położona jest w ścisłym śródmieściu i posiada niewielkie gabaryty. Stwierdzić należy, że wynikające z projektu budowlanego oraz dokumentacji uzupełniającej okoliczności dotyczące miejsc postojowych nie zostały przez organ odwoławczy rzetelnie sprawdzone. W decyzji Wojewody nie zawarto oceny weryfikującej stanowisko projektanta co do braku możliwości urządzenia miejsc parkingowych na terenie działki inwestycyjnej. Organ odwoławczy nie dokonał również ustaleń faktycznych pozwalających na wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, wskazujące na możliwość zmiany projektu budowlanego celem wygospodarowania miejsc postojowych na działce inwestycyjnej. Zauważyć również trzeba, że w sposób nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż inwestor powinien uzyskać zgodę na użytkowanie określonej liczby miejsc parkingowych od właściciela działek, na których znajdują się miejsca postojowe przewidziane dla samochodów użytkowników lokali handlowo-usługowych. Taki wymóg byłby uzasadniony gdyby chodziło o trwałe urządzenie miejsc parkingowych, a nie sytuację, gdy osoby przebywające czasowo w lokalach usługowo-handlowych mają korzystać z ogólnodostępnych miejsc postojowych zlokalizowanych wzdłuż ulic (dróg publicznych) położonych w śródmieściu. W takim stanie sprawy przedwczesne było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem reguł wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., co skutkować powinno jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji organu drugiej instancji, celem ponownego rozpoznania sprawy zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.