II OSK 2598/17

Dnia 20 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 265/17 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 265/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ze względu na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – oddalił skargę. Powyższe związane było z wykonaniem przez L. Z., inwestora i właściciela nieruchomości – działka nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K. – robót budowlanych polegających na wykonaniu robót instalacyjnych i zmianie układu pomieszczeń w lokalu, drzwi wejściowych od strony ulicy oraz wykonaniu w ramach istniejącego nadproża drzwi balkonowych na parterze przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. C. Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 punkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 145 § 1 punkt 1b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 79 § 2 k.p.a., 85 § 2 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi i bezzasadnego przyjęcia, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania skutkującego pozbawieniem strony prawa do udziału w postępowaniu; 2. art. 145 § 1 punkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 10 § 1, 68 § 1, 75 § 1, art. 79 § 2, 85 § 2 k.p.a., art. 151 i 153 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi i bezzasadnego przyjęcia, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 174 punkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 punkt 1a) i 151 p.p.s.a wskutek oddalenia skargi i bezzasadnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieje brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a nadto wskutek bezzasadnego przyjęcia, że inwestor dysponował tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej oparto na stwierdzeniu, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiona bez własnej winy prawa do udziału w postępowaniu. W jej ocenie, podczas przeprowadzenia dowodów w postępowaniu administracyjnym (z oględzin, z "przesłuchania świadków", ewentualnie dowód z pisemnych oświadczeń i dowód z przedłożonej przez inwestora dokumentacji) doszło do naruszenia prawa poprzez pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin oraz dowodu z "przesłuchania świadków", a także przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do całej zebranej dokumentacji. Skarżąca zakwestionowała wiarygodność zgromadzonej w sprawie dokumentancji przygotowanej przez inwestora, podkreślając, że nie mogła składać swoich zastrzeżeń w tym zakresie wcześniej niż w postępowaniu odwoławczym, ponieważ organ nie dał jej możliwości, by wcześniej zapoznała się z tymi dokumentami. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się także ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym niedopuszczenie jednego z pełnomocników skarżącej do udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin stanowiło naruszenie jej praw, jako strony postępowania administracyjnego, ale trudno dopatrzeć się, jaki konkretny wpływ mogło ewentualnie mieć takie naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie udział dwóch pełnomocników w czynnościach oględzin był w pełni zasadny, ponieważ obaj pełnomocnicy wzajemnie się uzupełniali: jeden pełnomocnik jest prawnikiem, a drugi – architektem. Choć same oględziny nie doprowadziły do ustaleń, które mogłyby być szczególnie istotne dla ustalenia przebiegu instalacji wodno-kanalizacyjnej, to nie można jednak wykluczyć, że obecność drugiego pełnomocnika strony doprowadziłaby do bliższego wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna – wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, co istotne w sprawie, że kwestia przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego była nie tyko przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego organy obu instancji wydały liczne decyzje, ale także przedmiotem kontroli sądowej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 406/14 oraz z 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/15. W ostatnim z tych wyroków sąd, w zaleceniach kierowanych do oranu pierwszej instancji, wskazał na konieczność przeprowadzenia oględzin w związku z wykonaniem robót budowlanych w przedmiotowym lokalu, które miały miejsce w niniejszej sprawie [...] sierpnia 2016 r. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, LEX nr 1 277 944). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego, lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, LEX nr 1 404 601). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1 487 724). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten Sąd w poprzednich rozstrzygnięciach, a zwłaszcza w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/15. W odniesieniu do powtarzających się zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. podkreślić należy, że są one nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., lecz art. 151 p.p.s.a., zatem ten ostatni przepis powinien zostać powiązany z odpowiednimi przepisami, które w ocenie strony zostały naruszone. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji, jednocześnie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a., jako wzajemnie wykluczających się podstaw prawnych. W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, 68 § 1, 75 § 1, 79 § 2 k.p.a., 85 § 2 k.p.a. wskazać należy, co następuje. Jak słusznie stwierdził sąd pierwszej instancji niedopuszczenie do udziału w oględzinach jednego z pełnomocników skarżącej kasacyjnie stanowiło naruszenie jej praw jako strony postępowania administracyjnego, wynikających z art. 79 i art. 10 § 1 k.p.a. W przeprowadzeniu dowodu z oględzin brała jednak udział skarżąca kasacyjnie osobiście i jeden z jej pełnomocników, zatem nie została ona pozbawiona prawa do udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, a jedynie jej reprezentacja doznała pewnego ograniczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a. nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, co naruszałoby zwłaszcza art. 140 k.c. Organy nadzoru budowlanego nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. Co więcej, nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, że strona nie została wpuszczona na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1225/15, LEX nr 2 237 700 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 872/14, LEX nr 2 000 040). W niniejszej sprawie w przeprowadzeniu ww. dowodu brała udział skarżąca kasacyjnie i jeden z jej pełnomocników, a więc żeby uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 79 § 2 k.p.a., skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., że niedopuszczenie drugiego z jej pełnomocników do udziału w oględzinach mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma bowiem wątpliwości, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy – strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18, LEX nr 2 610 204, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 326/17, LEX nr 2 624 499, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, LEX nr 2 642 990). Powyższe oznacza, że zaniechanie organu w zakresie nałożonych na niego art. 10 k.p.a. obowiązków nie zawsze prowadzi do powstania przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – o ile sam fakt niedopuszczenia drugiego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do udziału w oględzinach stanowił naruszenie prawa, o tyle naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dodać należy, że z jednej strony, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, w jaki sposób naruszenie to wpłynęło jej zdaniem na wynik sprawy, a z drugiej – sama stwierdziła, że "oględziny nie doprowadziły do ustaleń, które mogłyby być szczególnie istotne dla ustalenia przebiegu instalacji wodno-kanalizacyjnej". Podobny charakter miało naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a., polegające na tym, że strona nie została powiadomiona o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, także po tym, jak materiał ten organ uzupełnił o pismo pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, inwentaryzację powykonawczą i o opracowanie w zakresie ochrony akustycznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym naruszenie to zostało dostrzeżone przez organ drugiej instancji, ale jednocześnie uznane za niemające wpływu na wynik sprawy. Rację miał też sąd pierwszej instancji twierdząc, że ewentualne zastrzeżenia do tak uzupełnionej dokumentacji, dołączonej do akt, skarżąca kasacyjnie mogła zgłosić w odwołaniu, które zgodnie z art. 15 k.p.a., prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się również ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia prawa, wynikającego z przesłuchania B. R. i K. D. bez zawiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków, a w konsekwencji niezapewnienia stronom możliwości zadawania świadkom pytań. Uchybienie to faktycznie prowadziło do konkluzji, że dowodu tego nie można było uznać za dowód z zeznań świadków (co do przeprowadzenia którego zresztą sąd pierwszej instancji nie zobowiązał organów w żadnym z poprzednich wyroków). Powyższe nie wpłynęło jednak na wynik sprawy, ponieważ, jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, zebrane wcześniej dowody z oględzin, inwentaryzacji powykonawczej oraz opinii akustycznej pozwalały już na ustalenie stanu faktycznego. Bez wątpienia bowiem wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako zgodne z prawem, a więc dowód z przesłuchania świadków nie był dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak prawidłowo wskazał sąd pierwszej instancji, tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego został w sprawie przesądzony orzeczeniami tego sądu, w tym przede wszystkim wyrokiem z 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1606/15, w którym sąd ten wskazał m.in. na niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz na niewykonanie przez organy zaleceń, wynikających z wyroku z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 406/14, w tym dotyczących nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia nowej inwentaryzacji instalacji wodno-kanalizacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli organ stwierdzi, że roboty budowlane wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia, ale w wyniku ich wykonania nie doszło do naruszenia przepisów, tj. roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie powinien prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego postępowania umorzyć, ale odstąpić od nałożenia na stronę obowiązków. Ewentualne stwierdzenie braku naruszenia przepisów technicznych nie uzasadnia bowiem umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, lecz stanowi podstawę do braku nałożenia określonych obowiązków, co w konsekwencji może prowadzić do tzw. merytorycznego umorzenia postępowania. Tego rodzaju sposób rozstrzygania wypracowano w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1708/17, LEX nr 2 684 601, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1022/16, LEX nr 2 481 399, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3389/18, LEX nr 2 655 331). Wobec dołączonej do akt dokumentacji, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że wykonane w przedmiotowym lokalu roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną, a więc rozsytrzygnięcie organów należało uznać za prawidłowe. Ponadto, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, publ. ONSAiWSA 2011/2/22, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 517/17, LEX nr 2 426 230). Jak wskazano w przywołanym wyroku, w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W niniejszej sprawie, wobec faktu, że organy ustaliły, że inwestor jest właścicielem przedmiotowego lokalu, zarzut ten był więc niezasadny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.