II SAB/Bd 61/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. J., B. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenie postępowania oddala skargę. I. J. i B. J. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o zapewnienie dowozu ich córki – A. J., zamieszkałej D. [...], z miejsca zamieszkania do Ośrodka z siedzibą w W., ul. K. [...] i z powrotem. Córka legitymuje się orzeczeniem Powiatowej Poradni Psychologiczno -Pedagogicznej w N. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego na podstawie art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. -Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 i 949). Wnioski o dowóz córki do szkoły skarżący składali w dniach: [...] października 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] kwietnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy udzielił odpowiedzi negatywnej odpowiednio w dniach [...] października 2018 r., [...] grudnia 2018 r. [...] maja 2019 r. W pismach wnioskodawcy podnieśli, że w Szkole Podstawowej nie jest realizowane zalecenie wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...].08.2018 r., znak [...]. Z uwagi na potrzeby dziecka zalecenia ujęte w orzeczeniu zapewnia najbliższy Ośrodek w W. Dziecko jest dowożone codziennie do Ośrodka przez ojca. Wiąże to się z dodatkowym obciążeniem finansowym, które miesięcznie wynosi około 1.000,00 zł (22 dni w miesiącu x 120 km dziennie x koszty paliwa), ale również z utrudnieniem w wykonywaniu pracy przez ojca, który prowadzi gospodarstwo rolnicze, stanowiące jedyny dochód całej rodziny. Organ w negatywnych odpowiedziach wyjaśnił, że na podstawie art. 39 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) gmina ma obowiązek dowozu do szkoły najbliższej. W dniu [...].06.2019 r. I. J. i B. J. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na bezczynność organu i zarazem przewlekłość postępowania w sprawie pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dowóz niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w W. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., sygnatura [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Burmistrz nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. I. J. i B. J., reprezentowani przez radcę prawnego B. K.-M., wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dowóz niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w W. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na decyzję o odmowie dowodu dowóz niepełnosprawnego dziecka do Ośrodka w W. w postaci: 1. art. 70 ust. 1 i ust 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej "Konstytucją RP" w związku z art. 69 Konstytucji RP, 2. art. 39 ust.4 pkt 1 oraz art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) zwaną dalej "Prawo oświatowe". W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność i zarazem przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy: 1. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżących w postaci zapewnienia niepełnosprawnej córce skarżących – A. J. dowozu do Ośrodka w W., 2. uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a ponadto, że prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznanie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 zł /słownie: dwa tysiące złotych 00/100/, 4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie podzielając stanowisko wyrażone w pismach skierowanych do skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Odróżnić zatem należy "bezczynność" od "przewlekłości" postępowania. Skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przedmiotem skargi do Sądu jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w związku z wnioskami skarżących o dowóz dziecka do szkoły. Akta sprawy potwierdzają, że skarżący trzykrotnie złożyli wnioski do organu o dowóz córki do szkoły. We wszystkich trzech przypadkach organ udzielił negatywnej odpowiedzi. Na pismo skarżących z dnia [...] października 2018 r. (wpływ do organu w dniu [...] października 2018 r.), organ odpowiedzi negatywnej udzielił w piśmie z dnia [...] października 2018 r. Na kolejne pismo wnioskodawców z dnia [...] listopada 2018 r. (wpływ do organu [...] listopada 2018 r.) organ odpowiedzi udzielił w dniu [...] grudnia 2018 r. Na ostanie z pism z skarżących z dnia [...] kwietnia 2019 r.(wpływ do organu [...] kwietnia 2019 r.) organ udzielił negatywnej odpowiedzi w dniu [...] maja 2019 r. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wnioski skarżących nie mogły być rozpatrzone w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ przepisy prawa nie przewidują tej formy. Stanowisko organu na wniosek stron o dowóz niepełnosprawnego dziecka do szkoły udzielane w formie pisma uznawane jest jako czynność materialno-techniczna. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro stronie służy skarga do sądu na czynność odmowy dowozu dziecka do szkoły, to dopuszczalna jest także skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższym zakresie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przy czym podkreślić tu należy, że zadaniem sądu w procedowaniu ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest merytoryczna ocena podjętego działania organu, a wyłącznie zbadanie czy działania te zmierzały wprost do załatwienia wniosku strony i czy były podejmowane bez zbędnej zwłoki. Sąd oddala bowiem skargę, gdy nie stwierdzi bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania (ust. 151 p.p.s.a.), zaś w przypadku uzasadnionej skargi, sąd zobowiązuje organ do dokonania odpowiedniej czynności – art. 149 p.p.s.a. W tym miejscu należy powtórzyć, że w skardze skarżący zarzucają bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia ,,bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13 oraz przywołane tam orzecznictwo, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15. Czy też – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143, także wskazywane powyżej. W niniejszej sprawie organ uznał, że skoro udzielił pisemnej odpowiedzi na wszystkie wnioski skarżących, to nie pozostaje bezczynny w załatwieniu podań. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić. Podjęte czynności materialno- technicznej w formie pisemnie udzielonych odpowiedzi Sąd ocenił za wystarczające. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest zatem podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). W świetle powyższego udzielenie odpowiedzi przez organ na każde pismo skarżących oznacza, że organ nie pozostawał w bezczynności. Odpowiedzi udzielano skarżącym w okresie miesiąca. W przedmiotowej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne. Nie można z tego względu zarzucić organowi opieszałości , czy podejmowania czynności pozornych. Oznacza to, że brak jest podstaw do uznania przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego , tj: art. 70 ust. 1 i ust 4 Konstytucji RP, oraz art. 39 ust.4 pkt 1 oraz art. 127 ustawy Prawo oświatowe . W sprawie objętej skargą na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania sądy administracyjne nie oceniają sprawy merytorycznie. Kontrola sądowoadministracyjna ograniczona jest jedynie do ustalenia, czy na organie administracji spoczywał obowiązek wydania decyzji, postanowienia, podjęcia innego aktu czy dokonania czynności. Z tego też względu Sąd nie mógł w przedmiotowej sprawie zobowiązać organu do pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżących w postaci zapewnienia niepełnosprawnej córce – A. J. dowozu do Ośrodka w W. Żądanie pozytywnego rozpatrzenia wniosku wkracza w zakres merytoryczny sprawy. Nawet, gdyby skarga skarżących na bezczynność została uznana przez Sąd za uzasadnioną, ale tak się nie stało, jedynie możliwe byłoby w niniejszym postępowaniu zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, ale bez wskazania rozstrzygnięcia jako pozytywnego lub negatywnego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący w związku z udzielonymi odpowiedziami organu wystąpili o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skarżący nie wykazali, aby na jakiekolwiek z ich pism organ nie zajął stanowiska. Rozpatrzenie negatywne wniosku przez organ nie stanowi bezczynności. Wobec powyższego ,oceniając przebieg zdarzeń w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ nie dopuścił się bezczynności. Udzielone przez organ negatywne odpowiedzi stanowiły rozpoznanie sprawy w przewidzianej formie, jako inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podjęcie przez organ czynności w formie pisma w ciągu miesiąca od wpływu do organu wniosków oznacza brak przewlekłości w załatwieniu omawianej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.