I OSK 1308/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1351/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1351/19 oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), powoływanej dalej jako "u.p.s.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił J. B. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu biletów na przejazd do lekarza. Organ ustalił, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności oraz jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy i jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do jego otrzymania. Odmowa przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia spowodowana została tym, że środki finansowe, którymi dysponuje są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. Ilość środków, którymi dysponuje organ oraz liczba osób ubiegających się o świadczenia wymuszają wprowadzanie ograniczeń w zakresie przyznawanych świadczeń, a strona na podstawie innych decyzji otrzymała już wsparcie ze strony organu. Dodatkowo organ wskazał, że na terenie gminy przyjęto wykaz potrzeb zaspokajanych w pierwszej kolejności i potrzeba zgłoszona przez stronę nie została w wykazie ujęta. J. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wskazując, że spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, a otrzymana decyzja narusza jego godność i prawa wynikające z Konstytucji RP. Podniósł także zarzuty co do nieprawidłowego funkcjonowania organu pierwszej instancji i zatrudnionych w nim pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że o przyznaniu świadczenia decyduje nie tylko spełnianie wymogów formalnych, ale także przyznanie świadczenia musi mieścić się w możliwościach pomocy społecznej, co prawidłowo zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. J. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którą powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił. Sąd uznał, że stan faktyczny w sprawie jest czytelny i nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący nie zarzucił organom administracji naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. Sąd przyjął zatem, że skarżący spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ występuje u niego jedna z przesłanek przewidzianych w art. 7 u.p.s., tj. niepełnosprawność, bezrobocie i długotrwała choroba, oraz jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tej formy pomocy. W sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, a następnie przyznano skarżącemu świadczenia na zaspokojenie części zgłoszonych potrzeb, tj. zasiłek okresowy i zasiłek celowy na zakup środków czystości i zakup bielizny. Odnosząc się do wyboru potrzeb zaspokajanych przez organ pomocy społecznej Sąd stwierdził, że przyznanie zasiłku celowego następuje w warunkach uznania administracyjnego, a zatem organ administracji publicznej po ustaleniu wszystkich okoliczności sprawy podejmuje stosowne rozstrzygnięcie dokonując wyboru następstwa prawnego. Dodatkowo po myśli art. 3 ust. 4 u.p.s. przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi uwzględniać cele i możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, że pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o przyznanie świadczenia, lecz powinna dokonać oceny jej sytuacji i wybrać te, które w danym momencie są niezbędne i zaspokoją potrzeby zgłaszającego. Sąd uznał, że organ pierwszej instancji dokonał takiej gradacji potrzeb i określił te, które w jego ocenie będą zaspokajane w pierwszej kolejności. Ustalenie takiej gradacji nie ma umocowania w przepisach prawa i nie może stanowić podstawy prawnej podejmowanych rozstrzygnięć, jednakże w polu widzenia należy mieć także inną wartość zamieszczoną w Konstytucji RP, a mianowicie przewidzianą w art. 32 Konstytucji zasadę równości. Opracowanie przez organ pierwszej instancji katalogu potrzeb zaspokajanych w pierwszej kolejności miało za zadanie zapewnienie równego dostępu wszystkich ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji ograniczonej ilości środków. Organ pierwszej instancji w podstawie swojej decyzji nie odwołał się do przyjętego wewnętrznego katalogu potrzeb, lecz wymienił stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie w uzasadnieniu decyzji odwołał się do wskazanej okoliczności. Przyjęte rozwiązanie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Działanie takie nie ma umocowania w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jednakże wprowadza dodatkowe kryteria przyznawania przewidzianych tą ustawą świadczeń. Wprowadzenie tych dodatkowych kryteriów nie dokonane zostało mocą aktu normatywnego i z tego powodu nie zostało to uzewnętrznione w podstawie prawnej wydanych decyzji. Taki akt wewnętrzny może być wykorzystany jedynie jako element dodatkowy i przybliżający motywy, którymi organ się kierował. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie odwołanie się do tego dodatkowego kryterium pełni właśnie taką funkcję i z tego powodu nie można tego uznać za wadliwość ze strony organów administracji publicznej uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi. W ocenie Sądu decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup biletów na dojazd do lekarza została podjęta po przeprowadzeniu analizy sytuacji skarżącego w kontekście ilości środków, którymi dany organ dysponuje i ilości środków do zaspokojenia najniezbędniejszych potrzeb zgłaszanych przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia. Organy administracji publicznej miały na uwadze trudną sytuację osobistą i dochodową skarżącego, co oznacza, że miały w polu widzenia wszystkie okoliczności związane z potrzebami skarżącego i zaspokajają je stosownie do tego, co w danym momencie jest najniezbędniejsze. Sąd podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego i ta okoliczność ma istotne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy, ponieważ zakres sądowej kontroli takiej decyzji obejmuje weryfikację postępowania dowodowego przeprowadzonego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast kontroli tej wymyka się kwestia wyboru następstwa prawnego, ponieważ jest to już element przypisany do uprawnień organu administracji publicznej. Sąd wskazał, że jego zadaniem jest sprawdzenie jedynie, czy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie nosi znamion samowoli. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy zamieszczają zestawienie dochodów skarżącego oraz wydatków jakie ponosi. Zestawienie takie zostało sporządzone przez osobę pozostającą w stałym kontakcie ze skarżącym w trakcie czynności związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. W świetle takiego ustalenia Sąd stwierdził, że wybór następstwa prawnego w rozpoznawanej sprawie nie jest wyborem swobodnym i samowolnym, lecz ma umocowanie w ustaleniach poczynionych przez uprawnioną do tego osobę. Oznacza to, że rozstrzygnięcie odmowne ma umocowanie w obowiązujących regulacjach prawnych i nie narusza przepisów prawa, które legły u podstaw jego wydania. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o złym traktowaniu przez pracowników organów administracji, ze szczególnym uwzględnieniem działań podejmowanych przez pracowników organu pierwszej instancji, Sąd wskazał, że okoliczność ta wymyka się sądowej kontroli, ponieważ nie jest związana z konkretnym rozstrzygnięciem. Sąd zwrócił uwagę na to, że skarżący w zasadzie utrzymuje się wyłącznie ze środków pomocy społecznej i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu gminy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma umożliwić osobom znajdującym się w trudnej sytuacji osobistej i dochodowej pomoc w przezwyciężeniu tej trudnej sytuacji, jednakże pomoc ta nie może przybierać formy stałego zaspokajania zgłaszanych potrzeb i stanowić sposobu na funkcjonowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 3 i 4, art. 7 pkt 1 i pkt 6 u.p.s. przez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu administracyjnym według norm przepisanych, gdyż honorarium adwokackie w niniejszej sprawie nie zostało zapłacona ani w całości, ani w części i oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przyznanie zasiłku celowego następuje w warunkach uznania administracyjnego, a zatem organ administracji publicznej po ustaleniu wszystkich okoliczności sprawy podejmuje stosowne rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej zaprezentował w tym zakresie odmienne stanowisko. Wskazał, że już z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że skarżący spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Skarżący legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, nie ma - wbrew stanowisku organu drugiej instancji - żadnego stałego dochodu, bowiem nie otrzymuje renty czy emerytury. Otrzymuje świadczenie socjalne w wysokości około 308,00 zł - w roku 2019 otrzymał to świadczenie około 10 razy, jak również otrzymuje dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Skarżący nie zgodził się z tym, że świadczenie socjalne - zasiłek okresowy w wysokości 308,00 zł jest jego stałym dochodem. Ze względu na swój stan zdrowia skarżący nie wykonuje oczywiście żadnej pracy stałej czy dorywczej. Niewątpliwie więc, zgodnie z art. 7 pkt 1 i pkt 6 u.p.s., u skarżącego występuje stan ubóstwa i długotrwała choroba. Skarżący reprezentuje pogląd, że Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, a w konsekwencji decyzję Prezydenta Miasta B. ze względu na niepełny materiał dowodowy dotyczący sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego. Zdaniem skarżącego przyznanie zasiłku celowego nie jest podejmowane w warunkach uznania administracyjnego. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazuje na określone przepisy u.p.s. i w tych przepisach są taksatywnie wyliczone i wskazane przyczyny oraz sytuacje faktyczne uzasadniające przyznanie pomocy społecznej, a w tym wypadku zasiłku celowego skarżącemu. Skarżący stanął na stanowisku, że spełnia wszelkie formalne warunki do uzyskiwania pomocy społecznej na podstawie ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i oświadczyło, że w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga kasacyjna został oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 "pkt" 1, art. 3 "pkt" 1, 3 i 4, art. 7 pkt 1 i pkt 6 u.p.s. przez jego błędną wykładnię. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że jej autor kwestionuje charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 39 u.p.s. jako decyzji uznaniowej, ponadto kwestionuje brak uwzględnienia przez organy i Sąd I instancji treści wskazanych przepisów, w których są taksatywnie wyliczone "przyczyny i sytuacje faktyczne uzasadniające przyznanie pomocy społecznej, w tym wypadku zasiłku celowego skarżącemu". Na wstępie trzeba wskazać, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, polegający na jedynie ogólnym odwołaniu się do treści wskazanych jako naruszone przepisów, można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym jednakże warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione, w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych, gołosłownych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracyjnych. Mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwałę z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Wskazane w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 7 pkt 1 i 6 u.p.s. stanowią, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Zgodnie zaś z art. 7 pkt 1 i 6 u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa lub długotrwałej lub ciężkiej choroby. Nie są skuteczne tak postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 7 pkt 1 i pkt 6 u.p.s. przede wszystkim dlatego, że nie jest jasne, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanych przepisów. Jeżeli przyjąć, że chodzi o sytuację, w której dokonano wykładni lub zastosowania prawa materialnego z pominięciem określonych w tych przepisach zasad, to uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno precyzyjnie wskazywać, pominięcie której z zasad taki skutek wywołało i w jakiej sferze. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się jednak wyłącznie do przytoczenia brzmienia tych przepisów i lakonicznego opisu sytuacji życiowej skarżącego. Nadto przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. określa cele pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa i nie stanowi źródła samodzielnych roszczeń dla ubiegających się o pomoc. Natomiast wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ powinien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym także zasadami zawartymi w art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., dostosowując rodzaj i rozmiar świadczeń do okoliczności. Przepisy art. 7 wymieniają zaś przykładowe sytuacje, w których udziela się osobom i rodzinom pomocy społecznej. Negatywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej w żadnym wypadku nie narusza ogólnych (ustrojowych) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie. Bezspornie sytuacja życiowa skarżącego jest zła, co oznacza że spełnia ona warunki do ubiegania się o pomoc społeczną. Nie oznacza to jednak, że każdy wniosek skarżącego powinien zostać rozpatrzony pozytywnie. Rozpatrując wniosek organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. np. wyroki NSA z: 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2408/16, 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1498/10, 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06, 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Organ udzielający pomocy społecznej zobowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Prawidłowo Sąd Wojewódzki zauważył, że skarżący kasacyjnie jest objęty pomocą społeczną. Z funduszy publicznych wypłacany jest mu zasiłek okresowy i zasiłki celowe. Zasiłek celowy nie jest przy tym świadczeniem obligatoryjnym, organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie organ wziął pod rozwagę zasady dotyczące wymiaru świadczeń. W tej sytuacji zarzut powinien być skierowany przeciwko skonkretyzowanemu argumentowi, postawiony natomiast w sposób tak ogólny nie poddaje się weryfikacji. Odnosząc się zaś do stanowiska autora skargi kasacyjnej wskazującego, że przyznanie zasiłku celowego nie jest podejmowane w warunkach uznania administracyjnego wytknąć przede wszystkim trzeba, że jej autor nie wskazał jako wzorca kontroli żadnej normy prawnej wywiedzionej z konkretnego przepisu lub przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ponadto stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zostało w żaden sposób szerzej uzasadnione. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść wyłącznie, że jej autor upatruje poparcia swojego stanowiska w tym ustaleniu, że skarżący spełnia "wszelkie formalne warunki do uzyskania pomocy społecznej" na podstawie u.p.s. Nie ma oczywiście racji autor skargi kasacyjnej co do charakteru decyzji w sprawie zasiłku celowego. Podstawą przyznania tej formy pomocy społecznej jest art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Prawo do zasiłku celowego zostało oparte na typowym uznaniu administracyjnym, co wyraża się zawartym w art. 39 ust. 1 in fine zwrotem "może być przyznany zasiłek celowy". W odróżnieniu od tej konstrukcji, przykładowo można wskazać na przepisy art. 37 i art. 38 u.p.s. regulujące prawo do zasiłku stałego i zasiłku okresowego. Z nieznacznymi wyjątkami odnoszącymi się do wysokości zasiłku okresowego obydwa uprawnienia określone w art. 37 i 38 u.p.s. przyznawane są na podstawie decyzji związanych, tj. decyzji, których kierunek kształtowania materialnego stosunku prawnego jest jednoznacznie zdeterminowany ustaleniami organu poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego. Na związany charakter tych rozstrzygnięć wskazują zwroty "zasiłek stały przysługuje [...]" (art. 37 ust. 1 zd. wstępne) oraz "zasiłek okresowy przysługuje [...]" (art. 38 ust. 1 ab initio). (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 160). Kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 – 4 u.p.s. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z art. 1 § 2 P.p.s.a. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, jak już powiedziano wyżej, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Jeszcze raz zatem powtórzyć należy, że wobec kontrolnych uprawnień Sądu, ograniczonych tylko do legalności decyzji, kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu wyznaczoną art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyroki NSA z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 i 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1398/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione, w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletu na przejazd do lekarza i nie ma podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucać naruszenie kwestionowanych przepisów prawa materialnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy została należycie umotywowana, a organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Organy pomocy społecznej trafnie oceniły sytuację materialną oraz niewątpliwe potrzeby skarżącego kasacyjnie. Nie można wywodzić z odmiennej oceny organów administracyjnych dotyczącej zakresu zaspokojenia potrzeb skarżącego, że takie potrzeby nie zostały ustalone przez organy, a wyjaśnienia skarżącego zostały pominięte. Prawidłowo Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego i ich ocenę. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.