I OSK 372/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 857/19 w sprawie ze skargi J.J. i J.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615.136.2018.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J.J.. i J.P. solidarnie kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 857/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. i J.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615.136.2018.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz J.J. i J.P. solidarnie kwotę 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 26 września 2017 r. znak Wl-ll.7820.1.6.2016.MS1 nr 370/II/2017 (dalej decyzja z 26 września 2017 r.) Wojewody Mazowieckiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S[...]. Decyzja z 26 września 2017 r. stała się ostateczna na mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 czerwca 2018 r. nr DLI.2.6621.73.2017.PMJ.24. Decyzją z 5 lipca 2018 r. nr SPN-II.7570.10.100.2017 (dalej decyzja z 5 lipca 2018 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda): 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 154.516 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0680 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], w tym na rzecz J.J. w wysokości 77.258,00 zł za udział w 1/2 części prawa własności ww. nieruchomości i na rzecz J.P. w wysokości 77.258,00 zł za udział w 1/2 części prawa własności ww. nieruchomości; 2. powiększył kwotę odszkodowania o 5% z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości, tj. o 7. 725,80 zł i przyznał stosownie do udziałów na rzecz J.P. kwoty 3.862,90 zł i na rzecz J.P. kwoty 3.862,90 zł; 3. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.J. i J.P. (dalej skarżący) kwestionując prawidłowość dokonanej wyceny. Skarżący zakwestionowali poprawność przyjęcia przeznaczenia terenów przyległych jako terenów stanowiących teren zieleni z uwagi na to, że biegła w operacie szacunkowym z 16 stycznia 2018 r. (dalej operat z 16 stycznia 2018 r.) wskazała, że przeznaczenie terenów przyległych to obszary zabudowy, co następnie zmieniono w wyniku uwag Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżący podnieśli, że biegła w żaden sposób nie wyjaśniła zmiany przyjętego przeznaczenia; nie przedłożyła żadnego dokumentu np. w postaci mapy, wskazującego na prawidłowość jej twierdzeń. Dokonując wyceny biegła nie wskazała co należy rozumieć pod pojęciem tereny przyległe. W ocenie skarżących tereny przyległe to tereny "przeważające" a zatem prawidłowe przeznaczenie nieruchomości przyległych do wycenianej to tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną na terenach leśnych. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r. nr DLI.6.4615.136.2018.MT na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z 5 lipca 2018 r. Minister w uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji z 5 lipca 2018 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z "2018 r. poz. 1474" [winno być "2017 r. poz. 1496, zm. poz. 1566"], dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.); przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej ugn) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ugn i przywołał treść przepisów, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony dnia 1 marca 2018 r. (dalej operat z 1 marca 2018 r.), na zlecenie Wojewody Mazowieckiego przez rzeczoznawcę majątkowego Irenę Kowalską (dalej rzeczoznawca bądź biegła). Na potrzeby wyceny biegła ustaliła, że działka na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła nieruchomość gruntową niezabudowaną, zadrzewioną, położoną w sąsiedztwie terenów niezabudowanych zadrzewionych. Na działce znajdowały się składniki roślinne podlegające wycenie. Nieruchomość ta leży w pobliżu terenów uzbrojonych w media, a dostęp do drogi głównej odbywa się drogą gruntową. Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą XC 11/2346/2014 Rady m. st. Warszawy z 16 października 2014 r. (dalej Studium) nieruchomość położona była na obszarze Trasy Mostu Południowego. Dokonując wyceny rzeczoznawca wskazała, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie [ustalenia] wartości rynkowej nieruchomości. Wypełniając dyspozycję art. 135 ugn biegła określiła jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegła wyceniła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wartość nasadzeń roślinnych oszacowała w oparciu dane wynikające z Zarządzenia Nr 1 Nadleśnictw[a] Celestynów z 4 stycznia 2018 w sprawie cennika detalicznego. Ze względu na fakt, że przeznaczenie nieruchomości określone w Studium było tożsame z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji z 26 września 2017 r., dokonano analizy kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi. Biegła ustaliła, że na rynku sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi brak jest nieruchomości porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. W konsekwencji biegła do szacowania wartości gruntu przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - zieleń miejską bez prawa zabudowy wskazując, że ceny ww. nieruchomości kształtowały się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 191,44 zł/m2. Biegła wskazała, że tereny przejmowane na cele inwestycji drogowej z nieruchomości rolnej powodują wzrost wartości nieruchomości i tym samym realizując zasadę korzyści rzeczoznawca stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia powiększyła cenę 1 m[2] gruntów o 50 %. Celem ustalenia wartości nieruchomości gruntowej biegła utworzyła zbiór cen transakcyjnych, składający się z 3 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zieleń, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 2 lat poprzedzających wycenę na obszarze m.st. Warszawy z wyłączeniem centralnych dzielnic Warszawy. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła biegłej stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: położenie ogólne (20%), położenie szczegółowe (50%), kształt i funkcjonalność gruntu (30%). Wartość 1 m2 określona została na poziomie 149,56 zł/m2. Spełniono przesłanki powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid, co Wojewoda uwzględnił w decyzji z 5 lipca 2018 r. W ocenie Ministra sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości i może stanowić dowód w postępowaniu prowadzonym dla ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca prawidłowo ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości - jako drogowe - na podstawie Studium. Biegła poprawnie określiła przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych jako obszar zieleni miejskiej. W konsekwencji powyższego biegła w pierwszej kolejności dokonała analizy rynku nieruchomości przejmowanych pod inwestycje drogowe realizując tym samym dyspozycję "zapisu 36 ust. 4 specustawy drogowej" [winno być "§ 36 ust. 4 rozporządzenia"]. W tym celu rzeczoznawca dokonała analizy rynku lokalnego (dzielnica [...]) i regionalnego (m.st. Warszawa [poza centrum; s. 7 operatu z 16 stycznia 2018 r.]) wskazując, że występujące nieruchomości drogowe nie spełniają kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. W konsekwencji biegła prawidłowo przyjęła do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. przeznaczonymi pod zieleń miejską. Rzeczoznawca poprawnie przyjęła, że zaistniała podstawa podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną stanowiącą 50 % ([§] 36 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie Ministra wyceny nieruchomości dokonano w rzetelny sposób. Biegła poprzedziła wycenę szczegółową analizą przeznaczenia wycenianych nieruchomości; dokonała analizy rynku, w tym dokonała ustaleń w zakresie cen występujących na tym rynku. Umożliwiło to wyselekcjonowanie nieruchomości podobnych, które stały się podstawą wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra biegła zastosowała dopuszczalne prawem podejście i metodę wyceny; w sposób jasny i rzetelny scharakteryzowała nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą; wskazała na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości i odpowiadające im wagi procentowe. Biegła odpowiednio skorygowała różnice w cechach wpływających na wartość. Rzetelnie dokonano wyceny składników roślinnych w oparciu o dane specjalistyczne. Opinia biegłej spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i jest zgodna z regulacjami wynikającymi z ugn. Całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i tym samym nie zawiera niespójności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu. Opracowanie wskazuje informacje niezbędne do dokonywania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy. Zdaniem Ministra sporządzone opracowanie może stanowić wiarygodny dowód dla potrzeb ustalenia odszkodowania. Zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące nieprawidłowego określenia przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych Minister uznał za niezasadne. Organ wyjaśnił, że przez grunty przylegle, o których mowa w "art." [winno być "§"] 36 ust. 4 rozporządzania należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z wycenianą działką. Na tle niniejszej sprawy są to grunty zieleni miejskiej, co prawidłowo wskazano w opracowaniu i w wyjaśnieniach biegłej. Z załącznika do Studium wynika, [że] tereny przylegle do wycenianej nieruchomości to tereny stanowiące obszar zieleni leśnej - oznaczone symbolem ZL. Nieruchomości o przeznaczeniu M2.12 są położone w otoczeniu kompleksu leśnego, jednak nie stanowią działek bezpośrednio przylegających do działki nr [...]. Poprawne są twierdzenia biegłej, że poszukiwanie nieruchomości podobnych wśród transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną byłoby niezgodnie z art. 134 ugn. W ocenie Ministra brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.J. i J.P., zarzucając decyzji z 4 stycznia 2019 r. naruszenie: 1. art. 77, art. 80 kpa przez całkowite pominięcie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju faktu wydania operatu z 16 stycznia 2018 r. na kwotę prawie 280.000,00 zł; niewyjaśnionej zmiany podejścia biegłej do oceny przeznaczenia gruntów przyległych z M2.12, czyli "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych" na teren ZL - "Tereny zielone"; brak wszechstronnego zbadania całego materiału sprawy; całkowite pominięcie zarzutów skarżących kierowanych wobec tej zmiany w toku I instancji i w odwołaniu; 2. art. 136 "ust." [winno być "§"] 1 kpa przez zaniechanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzyskania wyjaśnień biegłej co do przyczyn i motywów zmiany przeznaczenia gruntów przyległych z M2.12, czyli "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych" na teren ZL - "Tereny zielone"; 3. podstawowych zasad postępowania administracyjnego: a. zasady dwuinstancyjności - art. 15 kpa, przez ograniczenie się wyłącznie do oceny sprawy z uwagi na operat z 1 marca 2018 r. - nierozpoznanie całej sprawy od nowa; b. zasady dążenia do prawdy obiektywnej - art. 7 kpa, przez zaniechania i uchybienia w zakresie postępowania dowodowego; c. zasady zaufania - art. 8 kpa przez brak rzetelnego i bezstronnego przeprowadzenia postępowania; 4. § 36 ust. 6 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez nieprawidłową wykładnię pojęcia "gruntów przyległych" i zawężenie go wyłącznie do nieruchomości posiadających styczną granicę z wycenianą nieruchomością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku I SA/Wa 857/19. Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 uzrid). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b uzrid). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f uzrid). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 uzrid, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ugn, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Nie oznacza to, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 kpa, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym art. 134 ust. 1 i 2, i art. 151 ust. 1 ugn (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie, które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Wskazana regulacja w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie ustawy z 2003 r. rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ugn zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania, lecz zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 16 października 2014 r., teren tej nieruchomości położony był na obszarze Trasy Mostu Południowego. W związku z tym, że cel wywłaszczenia jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w Studium, rzeczoznawca zbadała rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ustalając że na rynku sprzedaży nieruchomości brak jest nieruchomości porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny. W związku z powyższym biegła w operacie z dnia 1 marca 2018 r. do szacowania gruntu przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - zieleń miejską bez prawa zabudowy. Sąd I instancji zauważył, że dnia 16 stycznia 2018 r. ta sama biegła sporządziła operat szacunkowy, w którym do szacowania przedmiotowej nieruchomości przyjęła transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych. Ta okoliczność jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i stanowi główny zarzut skargi, który Sąd uznał za zasadny. Rzeczoznawca po zgłoszeniu zarzutów do operatu z 16 stycznia 2018 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad sporządziła nowy operat z 1 marca 2018 r., w którym przyjęła, że gruntami przeważającymi wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości są grunty przeznaczone pod zieleń miejską bez prawa zabudowy, nie wyjaśniając w operacie przyczyny zmiany stanowiska w tej kwestii. W piśmie z 21 maja 2018 r. rzeczoznawca jedynie stwierdziła, że w poprzednim operacie popełniła błąd uznając za grunty przeważające wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę. W ocenie Sądu wyjaśnienia biegłej są zbyt lakoniczne i niewystarczające do uznania, że to właśnie operat z 1 marca 2018 r. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt sprawy nie wynika by biegła sporządzając operat z 1 marca 2018 r. działała w oparciu o zlecenie organu I instancji. Art. 7 i 77 § 1 kpa nakładają na organy administracji publicznej obowiązek ustalania prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ustanowiona w art. 80 kpa zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa - i wyklucza formułowanie dowolnych ustaleń i ocen. Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, przy czym organ ten dodatkowo winien ustosunkować się do treści i zarzutów odwołania. Oceniając sprawę z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności trafnie zarzucono zaskarżonej decyzji, że nie podjęto wystarczających działań celem wyjaśnienia, czy nie jest możliwe ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych tj. przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem Sądu biegła winna szczegółowo wyjaśnić istotną różnicę w podejściu do oceny przeznaczenia gruntów przyległych; wskazać jakimi przesłankami w tym zakresie kierowała się sporządzając operat z 16 stycznia 2018 r. a jakimi sporządzając operat z 1 marca 2018 r., czego nie uczyniła. W sprawie istotne jest, że decyzja o ustaleniu odszkodowania została oparta na operacie rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym dnia 1 marca 2018 r. i organy przyjęły, że wartość przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wynosiła 154.516 zł. W operacie szacunkowym sporządzonym dnia 16 stycznia 2018 r. wartość wycenianej nieruchomości wynosiła 281.683 zł. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony. W niniejszej sprawie rzeczoznawca wprawdzie wskazał, że we wcześniejszym operacie popełnił błąd, jednak jak wskazano wyżej tego rodzaju wyjaśnienie Sąd uznał w okolicznościach niniejszej sprawy za niewystarczające. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to w istocie zaniechał krytycznego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania, biorąc w szczególności pod uwagę tak znaczne zmniejszenie wartości nieruchomości w porównaniu do operatu szacunkowego sporządzonego dnia 16 stycznia 2018 r. Uszło uwadze organu odwoławczego, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego winna uwzględniać także zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności winna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 kpa wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (wyrok NSA z 12.1.2011 r. I OSK 378/10, cbosa). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w odwołaniu, jak również nietypowe okoliczności niniejszej sprawy (znacznie mniejsza wartość nieruchomości w porównaniu z wartością ustaloną we wcześniejszym operacie) obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii w sposób nie budzący wątpliwości, czego organ zaniechał. W sprawie o sygn. akt I SA/Wa 759/19 znanej Sądowi z urzędu, tut. Sąd w dniu 10 września 2019 r. oddalił skargę Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na tym samym terenie, co w niniejszej sprawie. Sprawa ta jest sprawą analogiczną do niniejszej, gdyż dotyczy nieruchomości położonej na tym samym terenie, przeznaczonej pod budowę Trasy Mostu Południowego, w której ta sama biegła sporządziła dnia 16 stycznia 2018 r. operat szacunkowy (jak w niniejszej sprawie) uznając za grunty przyległe grunty przeznaczone pod zabudowę i operat ten stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania. Oczywiście jest to inna sprawa, której wynik nie może wiązać organów orzekających w niniejszej sprawie, jednak Minister dokonując oceny operatu szacunkowego tym bardziej winien dołożyć wszelkich starań by wyjaśnić wątpliwości związane z operatem szacunkowym z 1 marca 2018 r. w słusznym interesie strony, jak również w trosce o zaufanie strony do działania organów administracji publicznej (art. 8 kpa). Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na wskazane braki, kontrola prawidłowości operatu szacunkowego byłaby przedwczesna. Należało zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku. Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania - zwłaszcza art. 7, 77 § 1, art. 80, 8 i 15 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu złożenia szczegółowych wyjaśnień do operatu szacunkowego z 1 marca 2018 r. wyda decyzję odpowiadającą prawu. Skargę kasacyjną wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez r. pr. Wojciecha Kowalewskiego, zaskarżając wyrok I SA/Wa 857/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego - § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.], przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że pojęcie "gruntów przyległych" zostało w sposób znaczny rozszerzone, co nie koresponduje z definicją słowa "przyległe" zamieszczoną w słowniku języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/szukaj/przyleg%5%82y.html) z której wynika wprost, że "przyległy" oznacza graniczący z czymś, w tym wypadku z gruntem, tj. mający powierzchnię styczną z wycenianą nieruchomością. W świetle powyższego przyjęcie rozszerzającej wykładni tej definicji przez Sąd I instancji, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w korelacji z przyjęciem wartości działek przyległych jako działek budowlanych może prowadzić do znaczącego przeszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ppsa przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach, co skutkowało samodzielnym dokonaniem ustaleń faktycznych wkraczających w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej wyłącznie przez powołaną w sprawie biegłą, w konsekwencji czego "poddano pod" [winno być "podano w"] wątpliwość dowód z operatu szacunkowego przedstawionego przez biegłą, wykonanego bezsprzecznie zgodnie z zasadami sztuki i przepisami, a także pominięcie faktu, że w samym operacie jako podstawę jego opracowania wskazano, że "podstawą formalną operatu jest umowa zawarta z Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie zwanym Zamawiającym". Pominięcie tych faktów miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 106 § 4 ppsa przez brak wzięcia pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego przez WSA faktów powszechnie znanych w postaci uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego [uchwałą] XC 11/2346/2014 Rady m. st. Warszawy z 16 października 2014 r., której to decyzji planistycznej skarżący w świetle posiadanej przez GDDKiA nie kwestionowali na drodze prawnej. Studium w sposób czytelny określa nieruchomość będącą przedmiotem szacowania jako przeznaczoną pod lokalizację Trasy Mostu Południowego oraz tereny do niej styczne jako tereny nieprzeznaczone pod zabudowę, czego pominięcie w świetle rozważań Sądu miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia WSA i oddalenie skargi na decyzję z 4 stycznia 2019 r.; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 10 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy w sprawie złożonej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 2 listopada 2020 r. J.J. i J.P., reprezentowani przez r. pr. S.T., wnieśli o: oddalenie "skargi" w całości; zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; na podstawie art. 182 § 2 ppsa pełnomocnik skarżących oświadczył, że uczestnicy nie żądają przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesiony w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów przepisów postępowania. Zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.] przez błędną jego wykładnię okazał się być częściowo zasadny. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 941, nb 7; J. Jaworski - tamże, s. 1088, nb 2). Przepis § 36 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia zawiera w sobie dwie odrębne normy, stosowane w kolejności wyraźnie określonej przez normodawcę. Wartość rynkową określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (zd. 1 in fine ustępu 4 § 36 rozporządzenia). Tak skonstruowany przepis zawiera w sobie normę, zgodnie z którą na początku koniecznym jest zbadanie, czy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (wyroki NSA z: 14.6.2018 r. I OSK 1751/16; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 13.2.2019 r. I OSK 830/17; 19.6.2019 r. I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, cbosa). Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13; 1.6.2017 r. I OSK 2311/15; 2.4.2014 r. I OSK 1816/13, cbosa). Zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową - Trasę Mostu Południowego (zd. 1 in princ. ustępu 4 § 36 rozporządzenia), skoro była położona na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą XC 11/2346/2014 Rady m. st. Warszawy z 16 października 2014 r. (art. 154 ust. 2 in medio ugn). Brak było podstaw do wyłączenia z badania rynku regionalnego centrum Warszawy a także powiatów położonych w sąsiedztwie m.st. Warszawy. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, nie ulega wątpliwości, że prawidłowe określenie rynku regionalnego umożliwiłoby należyty dobór nieruchomości porównywalnych na rynku nieruchomości drogowych (przykładowo - wyrok NSA 27.1.2021 r. I OSK 1802/20, cbosa). Biegła w operacie z 16 stycznia 2018 r. zestawiła w tabeli 1 transakcję nabycia nieruchomości drogowej z rynku lokalnego (poz. 1 – dzielnica [...]) i 11 transakcji z rynku regionalnego (obszar m.st. Warszawy - z pominięciem centrum). Takie ograniczenie rynku regionalnego było nieprawidłowe - rynkiem regionalnym jest bowiem województwo mazowieckie. Uwagi poczynione przez biegłą: "w przeważającej większości dotyczą one [owe transakcje] nieruchomości niepodobnych", mają charakter zdawkowy i są niekonkretne (s. 7-9 operatu z 16 stycznia 2018 r.; s. 7-8 operatu z 1 marca 2018 r.). W orzecznictwie wskazuje się, że rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej (wyroki NSA z: 9.6.2017 r. I OSK 2329/15; 10.7.2018 r. I OSK 1583/17; 4.12.2019 r. I OSK 3372/18; 24.7.2020 r.: I OSK 2845/19, I OSK 2974/19, I OSK 3071/19, cbosa). Autor skargi kasacyjnej niezasadnie upatrywał naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że pojęcie "gruntów przyległych" zostało znacznie rozszerzone. W rzeczywistości normodawca nie używa pojęcia "gruntów przyległych", a posługuje się zwrotem "przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych" (verba iuris - zd. 1 in medio ust. 4 § 36 rozporządzenia; podobnie - "gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych" - punkt 2 ust. 3 § 36 rozporządzenia). Ponieważ ani ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ani w ustawie z 2003 r. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), ani normodawca w rozporządzeniu nie wprowadza definicji normatywnej tego zwrotu, należy odwołać się do znaczenia pojęć użytych w tym zwrocie języku ogólnym (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 131-132, uw. 244-246). "Przyległy" w użyciu przymiotnikowym "sąsiedni, pograniczny, przylegający do czego" (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, t. VII s. 560, PWN 1965). "Przyległy - przylegający do czegoś, sąsiedni" (red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, t. 3, s. 794, Wyd. Nauk. PWN 2006). "Przyległy" to "przylegający do czegoś, sąsiedni, pograniczny" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, t. II s. 1045, Wyd. Nauk. PWN 1992). "Przeważający" w użyciu przym.[iotnikowym] to "występujący w większej liczbie, ilości, masie; większy od czegoś, górujący nad innymi, dominujący" (red. M. Szymczak - op. cit., t. II s. 1018; t. I. s. XXX znaczenie drugie). Jedynie na wypadek przejścia do drugiej normy zawartej w zdaniu 1 in medio ust. 4 § 36 rozporządzenia trafnie Minister wyjaśnił, że "przez grunty przyległe, o których mowa w "art." [winno być "§"] 36 rozporządzenia należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z wycenianą nieruchomością. Na tle niniejszej sprawy są to grunty zieleni miejskiej, co prawidłowo zostało wskazane w opracowaniu jak i wyjaśnieniach złożonych przez biegłą. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów pełnomocnika skarżącego, w ocenie którego prawidłowe przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych - M2.12" (s. 5 akapit 4 decyzji z 4 stycznia 2019 r.). Ustawodawca wymaga, by przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające - zatem dominujące - wśród gruntów przyległych do granicy przejętej z mocy prawa nieruchomości. Z odpisu części rysunkowej Studium jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka sąsiaduje bezpośrednio z przeważającymi nieruchomościami oznaczonymi symbolem ZL - zatem zieleni miejskiej bez prawa zabudowy. Pozostałe grunty sąsiednie wobec przedmiotowej nieruchomości to grunty przeznaczone w Studium pod Trasę Mostu Południowego. Dopiero za tymi gruntami są grunty oznaczone symbolem M2.12, które nie sąsiadują z przedmiotową nieruchomością. Oba zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 106 § 4 ppsa (punkt II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji nastąpiło "w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach". Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa); prawidłowo uwzględnił dowody znajdujące się w aktach sprawy. Skarga kasacyjna zasadza się na zarzucie, że Sąd I instancji dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych "wkraczających w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez powołaną w sprawie biegłą", a "organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w tę merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca" (zrzut II.1 i uzasadnienie - s. 4 skargi kasacyjnej). Pogląd ten jest nietrafny. Sąd kasacyjny zgadza się z poglądem, w świetle którego stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyroki NSA z: 3.12.2013 r. II OSK 1611/12 Lex 1530598; 23.10.2014 r. I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina - op. cit., s. 939-940, nb 5). Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 4 rozporządzenia, która winna znaleźć zastosowanie w pierwszej kolejności i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 560-563, 565 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 20.5.2021 r. I OSK 4117/18, cbosa). Biegły obowiązany jest prawidłowo ustalić współczynniki korygujące (wyrok NSA z 17.12.2020 r. I OSK 2882/18, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1119-1120, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 20.5.2021 r. I OSK 186/21, cbosa). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1106, nb 7). Art. 106 § 3 ppsa daje sądowi administracyjnemu podstawę dla przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowanie przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (wyrok NSA z 13.5.2009 r. II FSK 1886/07, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 642, nb 3). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jaki dowód Sąd I instancji przeprowadził ani na czym polegać miała wadliwość oceny wiarygodności dopuszczonego dowodu. Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że wskazanie przez biegłą w operacie z 1 marca 2018 r., że podstawą sporządzenia operatu z 1 marca 2018 r. była umowa między Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie a biegłą było wystarczające dla uznania, że operat z 1 marca 2018 r. był operatem zamiennym wobec operatu z 16 stycznia 2018 r. i był wydany na zlecenie Wojewody. Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga, w przeciwieństwie do kodeksu postępowania cywilnego, by zobowiązanie biegłego do wydania operatu szacunkowego bądź operatu zamiennego zapadło w drodze postanowienia dowodowego. Sąd I instancji trafnie podkreślił, że operat szacunkowy, będący opinią biegłego, podlega badaniu nie tylko pod względem formalnym, lecz również materialnym. Jednakże wskazanie braków w postępowaniu odwoławczym nie zwalniało Sądu I instancji od wskazania prawidłowego rozumienia norm prawa materialnego, które określają okoliczności istotne dla sprawy - dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak - op. cit., s. 542-543 nb 1, 2). Treść Studium w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, nie stanowi faktu powszechnie znanego w rozumieniu art. 106 § 4 ppsa, mimo dostępności na urzędowym portalu internetowym Miasta Stołecznego Warszawy. Skarżący "nie skarżyli decyzji o uchwaleniu Studium" (s. 6 akapit 2 skargi kasacyjnej), bowiem Studium Rada uchwala uchwałą, nie zaś decyzją. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2019 r. I SA/Wa 759/19 jest nieprawomocny, nie został jeszcze poddany kontroli kasacyjnej i stanowi jedynie przykład aktu subsumcji w konkretnej sprawie. Strona nie ma obowiązku przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub kontroperatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09). Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - (K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108). Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy. Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon - op. cit. s. s. 178-179, uw. 8) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa. Wobec powyższego, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa), zatem skargę kasacyjną należało oddalić. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie, przeprowadzi dowód z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 372/21 a w dalszej kolejności - w zakresie w jakim pozostają z nimi zgodne - z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 372/21. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r. poz. 265).