I GSK 610/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 505/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIA Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt III SA/Po 505/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2019r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 § 1, art. 177 § 1, art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 217), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. z "§ 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015r." poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji, w której organ odwoławczy, a uprzednio organ I instancji uznały, że skarżąca nie posiadała w 2017r. zadeklarowanych we wniosku działek. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej nie opłaconych tak w całości, jak i w części. Jednocześnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej; oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17). Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656). Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawie prawnej, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Przede wszystkim zarzut kasacyjny nie koresponduje z uzasadnieniem tej skargi. W treści zarzutu skarżąca kasacyjnie – pomimo powołania jako podstawy zarzutu kasacyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – nie wskazała żadnych przepisów prawa procesowego, a przepis ten powiązała z przepisami prawa materialnego, a to z art. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i "§ 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015r.", nie identyfikując przy tym o jakie konkretnie rozporządzenie chodzi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie wskazała żadnego przepisu prawa procesowego, w tym zwłaszcza normującego rozkład ciężaru dowodowego w postępowaniach w sprawie przyznawania płatności rolnych czy oceny dowodów. Z uzasadnienia tego wynika, że kwestionuje ona ustalenia faktyczne na okoliczność posiadania przez nią zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych oraz dokonaną ocenę zgromadzonych przez organ dowodów. Nie zgadzając się z ustaleniami organów, które zaakceptował Sąd I instancji – skarżąca kasacyjnie podniosła jeden argument, a mianowicie zawartą niemalże 10 lat temu umowę dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych, na mocy której zobowiązana była do użytkowania dzierżawionych gruntów i na tych gruntach wykonywała zabiegi rolnicze przy pomocy tych samych osób w latach 2013 – 2016, a nadto podniosła, że bezzasadnie przyznano płatność do spornych gruntów mężowi, co stanowi przedmiot postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Szczecinie Zachód, sygn. akt [...] w przedmiocie przekroczenia uprawnień przez osobę, która nadała mężowi skarżącej numer identyfikacji producenta rolnego. Tym samym skarżąca kasacyjnie spełnienie normatywnej przesłanki przyznania płatności rolnych wywodzi z faktu zawartej umowy dzierżawy gruntów, nie przedstawiając przy tym żadnych dowodów faktycznego rolniczego użytkowania gruntów rolnych i opierając się na twierdzeniu, że fakt jej rozwodu i wieloletniego konfliktu z mężem co do posiadania gruntów był zanany osobom wykonującym na jej zlecenie prace rolne na gruntach. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też żadnej argumentacji, która wskazywałaby na związek przyczynowy zarzucanego naruszenia prawa procesowego z treścią rozstrzygnięcia sprawy. Nie wykazuje więc, że gdyby do zarzucanego naruszenia nie doszło w sprawie mogło zapaść rozstrzygnięcie innej treści niż zaskarżone. Powyższe okoliczności wskazują na istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, dyskwalifikującą ją jako sformalizowany środek zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Za powołanie właściwej podstawy kasacyjnej w ramach zarzutów procesowych nie może być uznane powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten – podobnie jak art. 151 p.p.s.a. - jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. - tak jak i art. 151 p.p.s.a. - jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743). Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679). Nie wystarczy więc samo powołanie art. 145 § 1 p.p.s.a. W tej sprawie skuteczne zarzucenie przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. wymagało powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015r. poz. 1551), mającej zastosowanie w tej sprawie, a mającej za przedmiot płatności bezpośrednie; a nadto odpowiednimi przepisami k.p.a. Wskazanej wadliwości nie konwaliduje powołanie w zarzucie kasacyjnym art. 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015r. Pierwszy ze wskazanych przepisów nie miał zastosowania w sprawie mającej za przedmiot płatności bezpośrednie, drugi z nich zaś nie został doprecyzowany – choć w dacie 13 marca 2015r. zostały przyjęte dwa, wydane na podstawie tej ustawy, rozporządzenia, tj. w sprawie płatności ONW i płatności ekologicznej. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że spór w tej sprawie nie obejmuje przesłanki merytorycznej przyznania płatności w postaci posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności, lecz prawidłowość poczynionych przez organy, co zaaprobował Sąd I instancji, ustaleń faktycznych na tę okoliczność. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca dokonania przez organy i Sąd I instancji błędnej wykładni normatywnego pojęcia "posiadanie" w odniesieniu do zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych. W tym więc zakresie skarga kasacyjna nie została skierowana przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).