III OSK 2834/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1437/19 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1437/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy S., uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie negatywnej opinii w zakresie przekształcenia szkoły oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Lubuskiego Kuratora Oświaty w Gorzowie Wielkopolskim z [...] lutego 2019 r., nr [...] (pkt 1), a także zasądził od Ministra na rzecz Gminy S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą nr V/32/2019 z 29 stycznia 2019 r. Rada Gminy S. wyraziła zamiar przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2019 r. Publicznej Szkoły Podstawowej w N. w Szkołę Podstawową w R., poprzez przeniesienie siedziby z N. do R., do budynku po wygaszonym gimnazjum. Pismem z 29 stycznia 2019 r. Wójt Gminy S. wniósł o wydanie przez Lubuskiego Kuratora Oświaty opinii w sprawie zamiaru ww. przekształcenia. Jako uzasadnienie przekształcenia wskazano poprawę jakości edukacji oraz warunków w jakich będą uczyli się uczniowie i w jakich będą pracowali nauczyciele, a także optymalizację sieci szkół podstawowych w Gminie S.. Poprawa warunków lokalowo-dydaktycznych szkoły w N. w jej obecnej siedzibie, zgodnie z oczekiwaniem uczniów i rodziców, wymaga ogromnych nakładów finansowych i zgody konserwatora zabytków (budynek zabytkowy). Zdaniem Wójta takie działanie jest bezpodstawne, w sytuacji gdy budynek szkolny w R. jest obiektem wyremontowanym, posiadającym blok żywieniowy i salę gimnastyczną, nie wymagający, w perspektywie najbliższych lat, żadnych nakładów finansowych. Ponadto przekształcenie szkoły w N. nie spowoduje zmiany w zakresie kadry pedagogicznej. Budynek szkolny w N. po przeniesieniu szkoły zostanie wykorzystany na potrzeby wsi, w tym na świetlicę wiejską oraz na siedzibę lokalnych organizacji, jak: Koło Gospodyń Wiejskich, Ochotnicza Straż Pożarna. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Lubuski Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 89 ust. 3 i 9 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.; "ustawa Prawo oświatowe"), negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia szkoły w N. w szkołę w R.. Jako argumenty przemawiające za wydaniem negatywnej opinii wskazał m.in. wydłużenie drogi uczniów do szkoły i dobre warunki materialne szkoły w N.. Podniósł, że budynek szkolny w R. spełnia warunki bezpieczeństwa i higieny pracy oraz posiada warunki zapewniające realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego, wychowania i opieki. Kurator wskazał, że zasadne jest utrzymanie szkoły w N. (z jednoczesnym utworzeniem szkoły w R.). Liczba dzieci uczęszczających do szkół podstawowych w Gminie S. powinna utrzymać się na tym samym poziomie co w latach ubiegłych, zaś założenie gminy, że do szkół w danym roku nie trafia średnio ok. 31,42% dzieci, może się nie potwierdzić. Zauważył, że przekształcenie nie spowoduje zmiany kadry pedagogicznej zatrudnionej w szkole w N., jednak proponowane rozwiązanie powoduje utratę pracy przez wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną obecnie zatrudnioną w gimnazjum. W opinii Kuratora argumenty natury ekonomicznej nie powinny stanowić zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru przeniesienia siedziby szkoły do innej miejscowości. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wójt, domagając się wydania pozytywnej opinii w sprawie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy Prawo oświatowe, Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy ww. postanowienie Lubuskiego Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu wskazał, że szkoła w N. posiada odpowiednią liczbę pomieszczeń dydaktycznych (7 sal lekcyjnych, salę informatyczną, niepełnowymiarową salę gimnastyczną, pomieszczenie z zapleczem dla oddziału przedszkolnego oraz inne pomieszczenia). Podzielił zdanie Kuratora, że nie zachodzi potrzeba likwidowania gabinetu pedagoga w celu przekształcenia go na salę dydaktyczną. Minister za niezasadne uznał stanowisko strony, że do ogólnej liczby pomieszczeń dydaktycznych nie należy wliczać sali informatycznej oraz niepełnowymiarowej sali sportowej. Zauważył, że pomieszczenia te są wykorzystywane do realizacji podstawy programowej, odbywają się w nich zajęcia dydaktyczne, a zatem zasadne i prawidłowe jest wliczanie ich do ogólnej liczby pomieszczeń szkolnych/dydaktycznych. Wskazał, że przy odpowiedniej organizacji zajęć w szkole wszystkie te pomieszczenia są wykorzystywane. Zatem, jak słusznie zauważył Kurator, szkoła dysponuje odpowiednią liczbą pomieszczeń dydaktycznych do dalszego funkcjonowania szkoły podstawowej w N.. Zdaniem Ministra to, że szkoła w N. nie posiada wydzielonego pomieszczenia przeznaczonego tylko i wyłącznie na świetlicę, nie stanowi przeszkody w zapewnieniu dzieciom zajęć świetlicowych, o których mowa w art. 105 ustawy Prawo oświatowe. Zajęcia świetlicowe mogą być realizowane w salach lekcyjnych, gdyż sale te mogą pełnić kilka funkcji, zaś brak wydzielonej sali na świetlicę, nie stanowi wystarczającej podstawy do przeniesienia siedziby szkoły. Minister wskazał, że Szkoła Podstawowa w N. posiada dwa boiska: jedno utwardzone do piłki siatkowej, drugie - trawiaste do piłki nożnej, powierzchnia boiska jest równa, zaś resztę terenu stanowią fragmenty parku oraz trawiaste skwery (protokół z oględzin szkoły). Uznał, że posiadana przez szkołę baza pozwala na zrealizowanie podstawy programowej z wychowania fizycznego zarówno w klasach I- III, jak i klasach IV-VIII. Z tym że, należy tak ustalić realizację programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły oraz zestawu programów nauczania (w tym programu nauczania przedmiotu wychowanie fizyczne dla klas IV-VIII), aby niektóre treści programowe były realizowane w okresie sprzyjającym aktywności fizycznej na świeżym powietrzu. W ocenie Ministra, prowadzenie zajęć wychowania fizycznego w formie realizowanej przez szkołę i w oparciu o posiadaną bazę, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za przekształceniem szkoły w N.. Zdaniem Ministra, podnoszona przez Wójta argumentacja dotycząca złego stanu technicznego budynku w N. oraz niewystarczającego wyposażenia szkoły, nie uzasadnia przeniesienia szkoły do innej miejscowości. Organ odwoławczy podniósł, że za działalność szkoły, zgodnie z art. 10 ustawy Prawo oświatowe, odpowiada organ prowadzący. Nieprzeznaczanie środków na zakup pomocy dydaktycznych (do prowadzenia lekcji fizyki i chemii), czy też brak nakładów na remonty (wymiana kaloryferów na większe), nie mogą stanowić przesłanki do przeniesienia siedziby szkoły do innej. Ponadto to gmina ponosi odpowiedzialność za mienie gminne: budynki, czy park (otoczenie szkoły), a więc sprzątanie czy zabezpieczenie przed dewastacją należy również do zadań gminy, zaś szkoła i jej uczniowie nie mogą ponosić konsekwencji niezabezpieczenia terenu wokół szkoły. Minister odniósł się do zarzutów dotyczących niespełniania wymagań przepisów prawa przez budynek szkolny w N., a wskazanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Świebodzinie po dokonaniu kontroli 6 marca 2019 r. Zauważył, że opinia ta dotyczy tylko części pomieszczeń, a nie całości budynku. Odpowiednia modernizacja wskazanych elementów i zamontowanie odpowiednich wywietrzników doprowadzi do usunięcia niezgodności polegającej na niezapewnieniu właściwej wymiany powietrza w budynku szkoły. Nadto brak toalety na piętrze, przy jednoczesnej odpowiedniej liczbie toalet na parterze, oraz przy możliwości wykonania toalety na piętrze, powoduje, że przeszkodę wskazaną przez inspektora sanitarnego można usunąć, a jej istnienie nie zagraża życiu ludzi. W ocenie Ministra brak pomieszczeń higieniczno-sanitarnych może zostać naprawiony poprzez odpowiednie dostosowanie pomieszczeń (montaż umywalek, wstawienie szaf dwudzielnych na czystą i brudną odzież). Brak odpowiednich remontów czy napraw, nie może stanowić wystarczającej podstawy do przeniesienia szkołę do innej miejscowości. Zapewnienie odpowiedniej wentylacji, utworzenie toalety na piętrze, zapewnienie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych dla pracowników szkoły, czy pomieszczenia pielęgniarki, wymaga przeprowadzenia prac dostosowawczych, ale nie powoduje, że cały budynek szkolny nie nadaje się do użytkowania, czy że zagraża życiu uczniów i pracowników szkoły. Stan techniczny bazy lokalowo-dydaktycznej w N. nie uzasadnia konieczności przeniesienia jej siedziby do innej miejscowości. W sytuacji, gdyby budynek szkoły w N. nie nadawał się do użytkowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdziłby to stosowną decyzją i wyłączyłby budynek z użytkowania. Ponieważ nie potwierdzono, że budynek jest wyłączony z użytkowania, a materiały znajdujące się w aktach pozwalają ocenić, że stan techniczny budynku nie zagraża życiu i zdrowiu, Minister stwierdził, iż budynek, pomimo że nie jest nowym i nowoczesnym obiektem, spełnia swoje funkcje oraz zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. A zatem stan techniczny budynku szkolnego nie uzasadnia przeniesienia siedziby szkoły z N. do R.. Zdaniem Ministra zmiana siedziby nie pogorszyłaby warunków dydaktyczno-lokalowych zapewnianych uczniom, jednak lepsze warunki lokalowo-dydaktyczne jakie posiada budynek szkolny w R., nie stanowią wystarczającej podstawy do przeniesienia siedziby szkoły w N. do oddalonego o ponad 10 km od obecnego budynku szkolnego. Zmiana siedziby szkoły spowoduje, że w większości przypadków wydłużeniu ulegnie droga z miejsca zamieszkania uczniów do szkoły. Zdaniem Ministra poprawa warunków kształcenia jednych uczniów - skrócenie drogi do szkoły i czasu dojazdu, nie powinno odbywać się kosztem pogorszenia warunków kształcenia dla innych uczniów - wydłużenie drogi i czasu dojazdu. Zauważył, że szczególnie niekorzystne skutki dotknęłyby dzieci zamieszkałe w N., które aktualnie bezpośrednio po zajęciach mogą wracać do domu pieszo. Po zmianie siedziby, powrót z R. uzależniony będzie od środka transportu. W ocenie Ministra, powyższe niekorzystne skutki (wydłużenie drogi i czasu dojazdu) przemawiają za wydaniem negatywnej opinii co do planowanego przekształcenia szkoły w N.. Jednocześnie Minister podzielił zdanie Kuratora, że bardziej korzystne dla wszystkich uczniów byłoby funkcjonowanie szkół, zarówno w N. jak i w R.. Spełnienie oczekiwań jednej grupy, nie może odbywać się kosztem innej grupy. W ocenie Ministra, problem reorganizacji i dostosowania sieci szkół do uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie okoliczności materialne i społeczne, w tym protesty przeciwko likwidacji szkoły. Sprzeciw rodziców i mieszkańców dotyczący likwidacji szkoły w N. nie są decydujące przy wydawaniu przez organ odwoławczy opinii w powyższej sprawie, jednak głos społeczności lokalnej nie powinien być pomijany przy podejmowaniu tak ważnych decyzji przez jednostkę samorządu terytorialnego. Konkludując Minister uznał, że Kurator w toku postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nadto Kurator przeprowadził postępowanie, zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego. Zauważył także, że nawet gdyby gmina spełniała wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, to nie nakłada to na Kuratora (czy Ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru przekształcenia szkoły, bowiem Kurator opiniuje przede wszystkim sam zamiar przekształcenia szkoły i wszystkie jego aspekty, a nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy. W ocenie organu odwoławczego, opinia Kuratora nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty strony w tej kwestii są niezasadne. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina S.. Wskazała w niej, że Szkoła Podstawowa w N. nie ma wystarczającej liczby pomieszczeń aby zapewnić właściwe warunki do nauki dla klas l - VIII i oddziału przedszkolnego. W szkole jest 8 sal lekcyjnych (łącznie z salą informatyczną), dlatego też w sytuacji, gdy w szkole będą wszystkie oddziały - 9 (klasy l-VIII) oraz pozostanie dotychczas funkcjonujący oddział przedszkolny, wystąpi potrzeba zaadoptowania na ten cel jedynego dostępnego pomieszczenia na III piętrze, tj. obecnego gabinetu pedagoga. Wyjaśniła, że wobec rozbieżnych stanowisk co do ilości sal lekcyjnych, Gmina zleciła sporządzenie inwentaryzacji budynku szkoły w N., z której wynika, że jest 8 sal lekcyjnych i będzie musiała nastąpić likwidacja gabinetu pedagoga, aby zapewnić salę dla oddziału przedszkolnego. Pomieszczenie to zważywszy na jego rozmiary 3,26 m x 4,76 m jest zbyt małe, aby mogło pełnić funkcję sali lekcyjnej. Również brak świetlicy szkolnej jest dużym utrudnieniem zarówno dla nauczycieli, jak i dla uczniów. Zdaniem Gminy organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanki i głównego motywu projektowanego przekształcenia Szkoły Podstawowej w N. poprzez przeniesienie siedziby szkoły do R. jakim jest poprawa jakości edukacji - warunków dydaktycznych, nie dokonał oceny i nie odniósł się do czynnika społecznego, jak i nie wypowiedział się również co do stanowiska nauczycieli szkoły podstawowej w N. zawartego piśmie skierowanym do Wójta, zatwierdzonym uchwałą Rady Pedagogicznej Nr 5/2019 z 6 marca 2019 r. (załącznik nr 16). Nadto, tylko niewielka część rodziców dzieci z N. chce pozostawienia szkoły w swojej miejscowości. Rodzice dzieci z pozostałych miejscowości jednogłośnie wskazują, aby ich dzieci chodziły do szkoły w R., nawet rodzice dzieci z Pałcka, mimo większej odległości do szkoły w R.. Skarżąca zwróciła także uwagę, że Minister nie zajął stanowiska w przedmiocie utrzymania miejsc pracy dla nauczycieli i obsługi szkoły poprzez ich przeniesienie. A tym samym zagwarantowania dzieciom w nowym budynku szkolnym komfortu i poczucia bezpieczeństwa - nie zmienią się im wychowawcy i nauczyciele. Nadto organ odwoławczy nie rozpatrzył kwestii ekonomicznych. Jak wyjaśniła skarżąca, planowany w 2019 r. koszt funkcjonowania oświaty w Gminie S. to 8 384 181,00 zł. Subwencja oświatowa na 2019 r. - 4 232 187,00 zł. Utworzenie czwartej szkoły to dodatkowy koszt ok. 1 300 000,00 zł. Tak potężne koszty funkcjonowania oświaty to nie tylko ogromne zagrożenie dla uchwalenia budżetu gminy, ale przede wszystkim poważne ograniczenie w realizacji wielu zadań oraz rezygnacja z wykonywania jakichkolwiek zadań inwestycyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone postanowienie Ministra z [...] kwietnia 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z [...] lutego 2019 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Publicznej Szkoły Podstawowej w N. w Szkołę Podstawową w R., poprzez przeniesienie siedziby z N. do R., podlegają eliminacji z obrotu prawnego. Sąd ten stwierdził, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że organ prowadzący przekształcaną szkołę spełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, bowiem zapewnił jej uczniom możliwość kontynuowania nauki w szkole, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu uczniów likwidowanej szkoły, jak również zawiadomił o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie. Pomimo tego, Kurator postanowił wydać opinię negatywną w sprawie przekształcenia szkoły, a jego stanowisko znalazło pełne uznanie Ministra. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa. Zdaniem Sądu istota sporu sprowadzała się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji (przekształcenia). Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sadowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe. Następnie Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 51 ust. 1, art. 55, a także art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe. Wskazał, że w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe. Organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że opinia Kuratora została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji (przekształcenia) jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej (przekształcanej) możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym samym kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii, o której mowa w przepisie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w jego ust. 1. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności, gdyż wszystkie one stanowią argumenty pozanormatywne w świetle omawianych przepisów. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą Gminą, że argumenty wywiedzione na poparcie negatywnej opinii Kuratora nie są przekonywujące. Przede wszystkim zauważyć należy, że organy nie odniosły się do przesłanki i głównego motywu projektowanego przekształcenia Szkoły Podstawowej w N. poprzez przeniesienie siedziby szkoły do R., jakim jest poprawa jakości edukacji - warunków dydaktycznych, nie dokonały oceny i nie odniosły się do czynnika społecznego, jak i nie wypowiedziały się również do stanowiska nauczycieli szkoły podstawowej w N. zawartego piśmie skierowanym do Wójta zatwierdzonym uchwałą Rady Pedagogicznej Nr 5/2019 z 6 marca 2019 r. Organy nie zajęły też stanowiska w przedmiocie utrzymania miejsc pracy dla nauczycieli i obsługi szkoły poprzez ich przeniesienie. Skarżąca zagwarantowała zaś dzieciom w nowym budynku szkolnym komfort i poczucia bezpieczeństwa - nie zmienią się im bowiem wychowawcy i nauczyciele. Organy nie rozważyły też kwestii ekonomicznych. Sąd ten zgodził się ze skarżącą, że organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i dokonana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. Organy dokonały również wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących przekształcenia Szkoły Podstawowej w N. w Szkołę Podstawową w R., czym naruszyły art. 80 k.p.a. Nadto organy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności, pomijając takie elementy jak czynnik demograficzny, warunki dydaktyczne, geografia gminy, utrzymanie zatrudnienia nauczycieli, społeczne konsekwencje projektowanej zmiany, kwestie ekonomiczne, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji negatywna opinia Kuratora w sprawie przekształcenia oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia szkoły. Organy dokonały więc błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, jak również dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten nakazał, by rozpoznając sprawę ponownie Kurator wziął pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd oceną prawną i wydał wyczerpująco umotywowaną opinię w sprawie przekształcenia szkoły. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; "p.p.s.a."). O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] oraz postanowienia Lubuskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły, jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, tj. art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach; -art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 89 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z poźn. zm.), przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP; - art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy; - art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że nieuprawnione jest twierdzenie sądu, że opinia przewidziana w art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy. Art. 171 ust. 2 Konstytucji RP enumeratywnie wskazuje organy nadzoru nad gminą i należy podkreślić, że takim organem na pewno nie jest kurator oświaty. Nadzór nad działalnością gminną, zgodnie z art. 85 u.s.g., sprawowany jest właśnie przez te organy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kurator oświaty, nie będąc organem nadzoru, przy wydawaniu opinii nie może ograniczać się jedynie do badania spełnienia przesłanek wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku jest zatem nie do zaakceptowania, gdyż oznaczałby, że ustawodawca nie jest racjonalny i tworzy zbędne, niespójne przepisy. Z art. 56 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wynika, że kurator oświaty po stwierdzeniu naruszenia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego w wyniku uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, zawiadamia o tym wojewodę. Sam nie jest uprawniony do podejmowania działań nadzorczych. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że wydając opinię na podstawie art. 89 ust.3 ww. ustawy sprawuje w imieniu wojewody nadzór legalnościowy. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzało stanowisko organów, że zgodnie z przepisami prawa oświatowego kurator oświaty przy wydawaniu opinii zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale właśnie oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Nawet, jeśli zostały spełnione wszystkie wymogi formalne, to kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiały przeciwko likwidacji szkoły. Zdaniem Ministra Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę całego brzmienia przepisu art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i konieczności zapewnienia jednolitego systemu likwidacji szkół publicznych prowadzonych przez rożne podmioty. Norma przewidziana w tym przepisie mówi również o wyrażaniu zgody na likwidację szkoły lub placówki publicznej prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną. Zgoda taka wydawana jest przez organ, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Ustawodawca nie wskazał kryteriów, jakimi ma kierować się ten organ przy wydawaniu zgody. Wobec powyższego należy przyjąć, że zarówno opinia kuratora, opinia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w stosunku do szkół artystycznych, jak i zgoda organu, który udzielił zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, które jednak nie ma charakteru arbitralnego, lecz jest realizowane w ramach kompetencji wynikających z art. 51 ustawy Prawo oświatowe, a w szczególności w ramach nadzoru pedagogicznego określonego w art. 55 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutu, że Minister "nie zajął stanowiska w przedmiocie utrzymania miejsc pracy dla nauczycieli i obsługi szkoły poprzez ich przeniesienie, a tym samym zagwarantowania dzieciom w nowym budynku komfortu i poczucia bezpieczeństwa - nie zmieniają się im wychowawcy i nauczyciele", organ stwierdził, że kwestia ta nie była i nie powinna być przedmiotem rozważania ani Ministra (ani kuratora), ani gminy, gdyż przedmiotem opinii jest przeniesienie siedziby szkoły, a nie jej likwidacja. Odnosząc się do zarzutu, że nie rozpatrzył kwestii ekonomicznych, dotyczących zasadności funkcjonowania i utrzymania czterech szkół w gminie, Minister podkreślił, iż utworzenie szkoły w R. nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Minister zatem zbadał i ocenił ponownie całość materiału dowodowego oraz uwzględnił wszystkie okoliczności i aspekty zaplanowanego przekształcenia szkoły. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do prawa materialnego, albowiem od jego skuteczności zależy skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie naruszeń przez Sąd pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej, które następnie stały się podstawą zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, z poźn. zm.), przez błędną wykładnię, w istocie dotyczy ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzję dotyczącą likwidacji szkoły podejmowaną przez organ stanowiący gminy prowadzącej szkołę. Dotyczą zatem zagadnienia, które Sąd pierwszej instancji uznał za istotę rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe: "Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie." Przepis ten w ust. 8 stanowi, że przepisy ust. 1-7 stosuje się odpowiednio do placówek publicznych, z wyjątkiem warunku o likwidacji z końcem roku szkolnego. W myśl zaś art. 89 ust. 9 tej ustawy, przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Rozpatrując skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w decyzje samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczące jej likwidacji (przekształcenia). Przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu przypomniał, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sadowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 ustawy Prawo oświatowe). Sąd ten przyjął, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Zdaniem tego Sądu, powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że nie zgadza się z oceną Sądu pierwszej instancji, który nie podzielił stanowiska Ministra Edukacji Narodowej co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, wskazała, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 enumeratywnie wymienia organy nadzoru nad gminą i organem tym nie jest kurator oświaty. Wskazuje też, że w ustawie Prawo oświatowe wyraźnie zostały podkreślone kompetencje wojewody do wykonywania czynności nadzorczych nad działalnością gminy i tych uprawnień nadzorczych nad działalności gminy nie przyznano kuratorowi oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ze sformułowania użytego przez Sąd pierwszej instancji (niezależnie od jego nieprecyzyjności) wywodzić, że Sąd ten uznaje, że kurator oświaty jest organem nadzoru zrównanym z organami nadzoru wymienionymi w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym powyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami. Na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazuje, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K.M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska". Skarżący kasacyjnie organ, cytując powyższe sformułowanie Sądu pierwszej instancji (że: "pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.") pomija kontekst, w jakim zostało ono wyrażone, a w szczególności pomija stanowisko tego Sądu, które zostało wyrażone wprost po cytowanym w skardze kasacyjnej zdaniu. Sąd Wojewódzki wskazał tam bowiem, że nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa. Powyższa wypowiedź Sądu pierwszej instancji wskazuje wyraźnie, że Sąd ten kładzie akcent na takie rozumienie przepisów art. 171 Konstytucji i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, które wymaga, aby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły były określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie były oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Taka zaś wykładnia wskazanych przepisów, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (poprzednio art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Tym samym nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 89 ust. 3 i 8 ustawy Prawo oświatowe, jak również art. 89 ust. 1 i 3 tej ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 89 ust. 3 w zw. z ust. 9 ustawy Prawo oświatowe szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (...). W myśl art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 tej ustawy szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji/przekształcenia, zawiadomić o zamiarze likwidacji/ przekształcenia szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 3). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie można z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywieść, że opinia kuratora oświaty jest ograniczona do oceny spełnienia przesłanek likwidacji/przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Sąd pierwszej instancji wskazał wyłącznie, że: "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy rzecz ujmując, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa." Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy poszukiwał ustawowych podstaw odmowy wydania pozytywnej opinii kuratora oświaty do przekształcenia prowadzonej przez gminę szkoły publicznej nie tylko w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale także w art. 39 tej ustawy (droga do szkoły). Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 55 w zw. z art. 51 i 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek przekształcenia szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że zarówno przepis art. 55, jak i art. 51 ustawy Prawo oświatowe składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisów prawa autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej owych przepisów zarzut ten dotyczy, jak również na czym owo naruszenie miałoby polegać. Powyższe uchybienie czyniło niemożliwym odniesienie się do powyższego zarzutu. Wskazać należy, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny - z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Nie może z własnej inicjatywy rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie, niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą zatem odnosić się do zaskarżonego orzeczenia oraz należy je sformułować precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że są one w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie wydanych w sprawie postanowień jako wydanych z naruszeniem przepisów w sytuacji gdy – w ocenie autora skargi kasacyjnej - zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, tj. art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie powiązał owego przepisu prawa z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, którego zarzut miałby dotyczyć. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. zauważyć należy, że wyżej przytoczona argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, która legła u jego podstaw i zdeterminowała sposób rozstrzygnięcia sprawy, w sposób jednoznaczny dowiodła zasadności stanowiska Sądu pierwszej instancji, że podejmując postanowienia zaskarżonej treści organy naruszyły art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, trafnie Sąd ten wskazał w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, że organy obu instancji pominęły znaczące aspekty w sprawie, stąd też ich ocena jest niepełna i dokonana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. Organy dokonały również wadliwej oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie poszczególnych kryteriów dotyczących przekształcenia Szkoły Podstawowej w N. w Szkołę Podstawową w R., czym naruszyły art. 80 k.p.a. Nadto w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności, pomijając takie elementy jak czynnik demograficzny, warunki dydaktyczne, geografia gminy, utrzymanie zatrudnienia nauczycieli, społeczne konsekwencje projektowanej zmiany, kwestie ekonomiczne, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie, jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 p.p.s.a. To nie Sąd drugiej instancji ma domniemywać, o jakie naruszenia chodzi. Niemniej jednak należy przypomnieć, że - jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/13). Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być takie ich sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia pod względem zgodności z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.