III OSK 3186/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 694/19 w sprawie ze skargi K. M. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 694/19 w punkcie 1 zobowiązał Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie (dalej także jako: PSE S.A. oraz Spółka) do rozpoznania punktu 3 wniosku K. M. (dalej także jako: skarżący) z dnia 22 sierpnia 2019 roku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. K. M. zwrócił się do Spółki, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania i udostępnienie wskazanych w nich dokumentów: 1) Czy przed rozpisaniem zamówienia publicznego na budowę Linii Elektroenergetycznej [...] Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. lub podmiot trzeci na zlecenie PSE S.A. zrealizowały jakiekolwiek badania lub analizy dotyczące przeprowadzenia linii po śladzie istniejącej linii [...]?; 2) Jeżeli tak, to kiedy?; 3) Czy te analizy lub badania przybrały formę pisemną (w szczególności: raport lub studium wykonalności inwestycji)? Jeżeli tak, skarżący wniósł o przesłanie skanów takich raportów lub studiów wykonalności; 4) Czy PSE S.A. dopuszczają obecnie poprowadzenie linii [...] po śladzie istniejącej linii [...]?; 5) Jeżeli nie to z jakich powodów? W szczególności: jeżeli taka decyzja wynika z dokumentu innego niż objęty punktem 3 (tj. zwłaszcza, gdy wynika z analizy lub badania sporządzonego po rozpisaniu zamówienia publicznego na budowę linii), skarżący wniósł o przesłanie skanu tego dokumentu. W piśmie z dnia 3 września 2019 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego, w którym w nawiązaniu do punktu 1 żądania wyjaśniła, że przed rozpisaniem zamówienia publicznego na budowę linii elektroenergetycznej [...], przeprowadziła badania terenowe (wizję lokalną) oraz analizę dostępnych opracowań w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na trasie planowanej inwestycji, w tym analizę stanu korytarza istniejącej linii [...], zaś w odpowiedzi na punkt 2 wniosku PSE S.A. poinformowała, że wskazana w punkcie 1 wizja terenowa i analiza opracowań planistycznych została przeprowadzona w sierpniu i wrześniu 2017 roku. Nawiązując do punktu 3 wniosku Spółka wskazała, że wyniki przeprowadzonej wizji terenowej oraz analiz w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zostały opisane w Studium Wykonalności przedmiotowej inwestycji, a opracowanie to – w jej ocenie - nie stanowi informacji publicznej. Spółka dodała jednocześnie, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie, materiały robocze, które powstają w fazie realizacji zadania, nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mają charakter wyłącznie poglądowy. Z kolei odnosząc się do punktów 4 i 5 wniosku Spółka wskazała, że na obecnym etapie prac inwestycyjnych nie została jeszcze przesądzona trasa nowej linii [...], a niezbędnych informacji do wytyczenia optymalnego przebiegu linii [...] dostarczą wyniki prowadzonej obecnie inwentaryzacji przyrodniczej oraz konsultacje społeczne z mieszkańcami miejscowości objętych projektem inwestycyjnym. Wyjaśniła także, że kluczowym kryterium przy wyborze trasy linii jest wyeliminowanie kolizji z zabudową mieszkaniową i możliwie jak najdalsze odsunięcie linii od skupisk ludzkich. Skarżący pismem z dnia 17 września 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając Spółce naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że PSE S.A. dopuściła się bezczynności, zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia całości wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia żądanej w nim informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem, a także o zasądzenie od PSE S.A. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. M. podkreślił, że zadane przez niego pytania dotyczą realizowanej przez PSE S.A. inwestycji "[...]", która jest współfinansowana ze środków Unii Europejskiej Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020. Skarżący wskazał, że aby uzyskać tego rodzaju dofinansowanie należy sporządzić wniosek, do którego dołącza się Studium Wykonalności projektu, a podmiot, z którym PSE S.A. podpisała umowę o dofinansowanie (Instytut Nafty i Gazu) umieszcza nawet na swojej stronie internetowej szczegółowe instrukcje co do wymaganego kształtu takiego studium. Następnie skarżący podniósł, że argumentacja Spółki jest w jego ocenie całkowicie chybiona, gdyż Stadium Wykonalności inwestycji, o którego udostępnienie ubiegał się we wniosku, nie jest dokumentem o charakterze poglądowym. Skarżący dodał, że wyjątki od konstytucyjnej zasady jawności muszą być interpretowane ściśle, a zatem nie można przyjąć, że każdy dokument, który dany podmiot arbitralnie uzna za jedynie "poglądowy" lub "roboczy" automatycznie zostaje wyłączony spod zakresu regulacji dotyczących informacji publicznych. Skarżący przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14, w którym na gruncie podobnego stanu faktycznego stwierdzono, że dokumenty w postaci wniosku o dofinansowanie projektu i Studium Wykonalności projektu stanowią informację publiczną. W ocenie skarżącego nie powinno to zresztą budzić wątpliwości, gdyż w oparciu o te dokumenty rozdysponowywane są środki publiczne. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący podniósł, że PSE S.A. dopuściła się bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku w części i nieudostępnieniu dokumentu żądanego przez niego w punkcie 3 zapytania z dnia 22 sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. PSE S.A. podkreśliła na wstępie, że z treści złożonej skargi wynika, że skarżący zarzuca Spółce bezczynność, która polega na nierozpoznaniu wniosku w części i nieudostępnieniu dokumentu żądanego w punkcie 3 wniosku. Tymczasem Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w ustawowo określonym terminie, a zatem nie można jej zarzucić pozostawania w bezczynności. Jednocześnie PSE S.A. podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek, zgodnie z którym Studium Wykonalności omawianej inwestycji nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest to materiał roboczy, który powstał w fazie realizacji zadania i ma charakter wyłącznie poglądowy. PSE S.A. wyjaśniła, że w toku prac, mających na celu przygotowanie niezbędnych materiałów, a następnie rozpisanie zamówienia publicznego na budowę każdej inwestycji, także inwestycji określonej we wniosku, prowadzony jest szereg analiz, spotkań, przeprowadzane są ekspertyzy i badania, które stanowią później materiał pozwalający podjąć decyzję co do ostatecznego kształtu danego zadania inwestycyjnego. Spółka wskazała, że w toku prowadzonych prac powstają różne dokumenty, w tym także dokument nazywany "Studium Wykonalności", który zawiera między innymi różne propozycje przebiegu trasy inwestycji i badania, czy trasy te da się w rzeczywistości poprowadzić lub zrealizować, ogólne wytyczne co do późniejszych prac, analizę poszczególnych proponowanych wariantów. Studium Wykonalności jest zatem zasadniczo rozpoznaniem, czy możliwe jest poprowadzenie linii oraz dokument pozwalający na określenie szacunkowej długości planowanej linii, a w konsekwencji także na określenie szacunkowej wartości planowanego zamówienia publicznego na jej późniejsze wykonanie. Jest to zatem w ocenie Spółki dokument pozwalający na prowadzenie dyskusji nad możliwymi trasami, po których przebiegać będzie linia i stanowiący podstawę późniejszego dokonania wyboru ostatecznej trasy, a zatem zdaniem PSE S.A. Studium Wykonalności powstałe w toku badań i analiz nad przebiegiem trasy, nie jest dokumentem udostępnianym jakimkolwiek podmiotom zewnętrznym, w jakimkolwiek celu. Spółka dodała, że dokument ten często funkcjonuje w formie dokumentu, na który poszczególni uczestnicy prac nanoszą swoje poprawki, lub też nie ma w ogóle sformalizowanej, ustrukturyzowanej formy i służy jedynie do podejmowania działań wewnątrz organu i jednocześnie może stanowić podstawę do tworzenia innych dokumentów. Natomiast jak wskazała Spółka, zgodnie z szeroko i stabilnie ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dokumenty o charakterze wskazanym powyżej nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie Spółka wyjaśniła również, że PSE S.A. faktycznie przedłożyła Instytutowi Nafty i Gazu wniosek o dofinansowanie wraz ze studium wykonalności projektu. Jednakże przedmiotowe dokumenty, mimo iż myląco nazywają się bardzo podobnie, nie są dokumentami tożsamymi. Studium wykonalności projektu, przedłożone wraz z wnioskiem do Instytutu Nafty i Gazu, było dokumentem specjalnie przygotowanym na potrzeby postępowania o dofinasowanie. Zawierało szereg elementów, które są formalnie wymagane przez Instytut, a przy przygotowywaniu wniosku i jego załączników, wykorzystano również treść Studium Wykonalności i zawarte w nim analizy, ale nie był to jedyny dokument, stanowiący podstawę do przygotowania wniosku i jego załączników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 694/19 w punkcie 1 zobowiązał Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie do rozpoznania punktu 3 wniosku K. M. z dnia 22 sierpnia 2019 roku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornie na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności tylko w zakresie rozpoznania punktu 3 wniosku, w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie dokumentu w postaci raportu lub studium wykonalności inwestycji (dotyczącego budowy Linii Elektroenergetycznej [...]), w którym opisane zostały badania lub analizy dotyczące poprowadzenia linii po śladzie istniejącej linii [...]. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnosił się do pozostałych punktów wniosku stając na stanowisku, że z ostatniego zdania uzasadnienia skargi wynika, że skarga ta dotyczyła jedynie bezczynności w nieudostępnieniu dokumentu żądanego w punkcie 3 wniosku. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku Spółki, żądany przez skarżącego w punkcie 3 wniosku dokument, tj. analiza w postaci Studium Wykonalności dotycząca inwestycji: budowy Linii Elektroenergetycznej [...], stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że omawiany dokument służy realizacji zadań publicznych przez Spółkę, gdyż zawiera ocenę wskazanej wyżej inwestycji, określa różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, a także ustalenia i oceny dokonane w spornym opracowaniu stanowiące podstawę opracowania studium wykonalności, tj. dokumentu stanowiącego jeden z elementów wniosku o dofinansowanie inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji nie ma przy tym znaczenia, że nie był to jedyny dokument, stanowiący podstawę opracowania wniosku o dofinansowanie ww. inwestycji, co wynika ze specyfiki postępowania, służącego w założeniu rozdysponowaniu funduszy unijnych na realizację różnego rodzaju przedsięwzięć, w ramach różnego rodzaju programów operacyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 1, 2 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez WSA w Warszawie, że studium wykonalności przygotowywane w Spółce stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy dokument ten ma charakter dokumentu wewnętrznego i jako taki nie podlega udostępnianiu w ramach postępowania toczącego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym poza pojęciem informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostają dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. PSE S.A. wskazała, że dokument wewnętrzny definiowany jest jako dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w szczegółowych sprawach, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dlatego strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że dokument wewnętrzny odróżnia się od "dokumentu urzędowego" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż służy on wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania podmiotu. Ponadto, służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, ale może mieć dowolną formę, nie jest wiążący, co do sposobu załatwienia sprawy i nie jest w związku z tym wyrazem stanowiska podmiotu, co w ocenie Spółki prowadzi do konstatacji, że nie stanowi informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że studium wykonalności jest właśnie takim dokumentem wewnętrznym, a dokonując jego oceny Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię, że dokument ten bez wątpienia służy realizacji zadania publicznego, jakim jest budowa Linii Elektroenergetycznej [...], jednak nie stanowi dokumentu przesądzającego o kierunku działania Spółki w tym zakresie. Spółka podkreśliła, że studium wykonalności, tworzone w Spółce, jest dokumentem służącym do zebrania w jednym miejscu wszelkich informacji dotyczących inwestycji, zarówno o charakterze technicznym, prawnym, środowiskowym, czy społecznym. Spółka wyjaśniła, że w treści stadium omawiane są różne (zazwyczaj trzy lub cztery) warianty zlokalizowania obiektów, pokazywane są różne możliwe do zastosowania przy danym projekcie rozwiązania, przedstawiane są możliwe problemy, które w każdym z omawianych aspektów, mogą wystąpić w przypadku realizacji poszczególnych wariantów. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w studium nie dokonuje się wyboru ostatecznie realizowanego przez Spółkę wariantu, a decyzja w tym zakresie jest podejmowana przez Komitet Inwestycyjny. Z kolei zebrane w trakcie prac nad stadium wykonalności materiały i informacje stanowią wraz z innymi dokumentami podstawę do podjęcia tej decyzji, ale ustalenia znajdujące się w stadium nie są dla Komitetu wiążące. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że studium wykonalności ma charakter roboczy i kierunkowy, a omawiane w nim rozwiązania mogą być sprzeczne, bo w toku prac omawiane są różne rozwiązania i konsekwencje ich zastosowania. Strona skarżąca kasacyjnie wyjaśniła także, że mimo mylących nazw, w jej ocenie, we wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o przedłożenie mu studium wykonalności przygotowanego na wewnętrzne potrzeby Spółki, a nie Studium Wykonalności przedkładanego Instytutowi Nafty i Gazu. Co więcej, z informacji posiadanych przez stronę skarżącą kasacyjnie wynika, że skarżący wystąpił także z odrębnym wnioskiem do Instytutu Nafty i Gazu o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie udostępnienia złożonego do Instytutu przez Spółkę Stadium Wykonalności. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Treść zarzutu nie odnosi się do kwestii rozumienia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Z kolei z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie zasadniczo nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. W tym zakresie, tj. w zakresie wykładni tych przepisów, strona skarżąca kasacyjnie wskazuje bowiem, że pojęcie informacji publicznej nie obejmuje tzw. dokumentów wewnętrznych, po czym wyjaśnia istotę dokumentu wewnętrznego i wskazuje na cechy odróżniające go od dokumentu urzędowego. Stanowisko to nie jest w stanie podważyć wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji, który przytoczył ogólne rozumienie pojęcia informacji publicznej i nie wypowiadając się wprawdzie w kwestii rozumienia pojęcia dokumentu wewnętrznego nie zakwestionował zasadności wyróżniania tego rodzaju kategorii i mając na uwadze argumenty strony skarżącej wykazujące, że "materiał roboczy ma charakter wyłącznie poglądowy i w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej" stwierdził, że dokument objęty punktem 3 wniosku stanowi informację publiczną. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do konkluzji, że dokument, jakim jest studium wykonalności inwestycji stanowi informację publiczną. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit c. c u.d.i.p., że w zakresie informacji publicznej mieszczą się informacje objęte dokumentem, jakim jest studium wykonalności inwestycji, a także sam ten dokument (przy czym wykładnia ta nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podniesienia w skardze kasacyjne zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego), to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zakresie tak rozumianej informacji publicznej mieszczą się informacje objęte studium wykonalności konkretnej inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi w treści zarzutu, że konkretny dokument, tj. studium wykonalności przygotowywane w Spółce nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem ma charakter dokumentu wewnętrznego i rozwija to stanowisko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez analizę treści tego dokumentu prowadzącą do wniosku, że dokument ten nie przesądza o kierunku działania Spółki, nie dokonano w nim wyboru ostatecznie realizowanego przez Spółkę wariantu, co należy do Komitetu Inwestycyjnego, dla którego ustalenia studium nie są wiążące. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie z treści wniosku wynika, że w jego punkcie 3 skarżący wnioskował o udostępnienie dokumentu mającego w ocenie Spółki charakter wewnętrzny, a więc niepodlegającego udostepnieniu. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Taka konstrukcja omawianego zarzutu czyni go bezskutecznym, gdyż nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, kwestionowanie oceny treści konkretnego dokumentu, tj. wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, a konkretnie jego punktu 3, jako podpadającej pod zakres pojęcia informacji publicznej, a zatem podważanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Niedokonanie wyczerpujących czy właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej treść wniosku inicjującego postępowanie w tego rodzaju sprawach jest jednym z najistotniejszych elementów stanu faktycznego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.