IV SA/Wa 1409/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] maja 2020 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji, Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Z. G. (dalej: "skarżący"), uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2019 r. Nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z towarzyszącą infrastrukturą i drogi wewnętrznej, na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] z obr. [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...] w [...] (dalej: "inwestycja") i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. II. Stan faktyczny przedstawia się następująco. II.1. W dniu [...] kwietnia 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek uzupełniony [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] października 2019 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. II.2. Decyzją Zarządu Dzielnicy z [...] grudnia 2019 r. Nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. II.3. Od powyższej decyzji, skarżący wniósł odwołanie. W odwołaniu zarzucił w szczególności: niezgodność pomiędzy treścią wniosku, a skarżoną decyzją; brak kontynuacji funkcji; błędy rachunkowe dotyczące współczynnika zabudowy; nieuwzględnienie w analizie kilku działek położonych w obszarze analizowanym; błędy w ustaleniach stanu faktycznego; dowolność w ustaleniu granic obszaru analizowanego; błędne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej; błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej, wadliwe wyznaczenie wskaźnika zabudowy. II.4. SKO decyzją z [...] maja 2020 r., [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy z [...] grudnia 2019 r. Nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazało SKO, decyzję w I instancji wydano po wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zdaniem Kolegium dowody zgromadzone w sprawie są na tyle niekompletne, że ustalenie warunków zabudowy w ramach postępowania odwoławczego nie jest możliwe. Organ II instancji wskazał, że w załączniku nr 2 do skarżonej decyzji wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w granicach minimalnych (trzykrotności frontu działki), a więc zgodnie z obowiązującym prawem. Jednak analiza załączonej do decyzji mapy, na której zaznaczono granice tego obszaru, prowadzi do wniosku, że miejscami ten obszar jest większy, niż minimalny wskazany w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). Jak podkreśliło SKO prawo dopuszcza wyznaczenie obszaru ponad 3-krotności frontu działki objętej wnioskiem, więc takie procedowanie nie musi powodować wadliwości decyzji. Jednak w razie wyznaczenia tego obszaru w granicach większych, niż minimalne należy uzasadnić dlaczego organ I instancji tak postąpił. Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ I instancji uzasadniona. SKO zwróciło również uwagę, że Zarząd Dzielnicy nie wyjaśnił również dlaczego pewne działki ewidencyjne znajdujące się w tym obszarze pominął, i tylko niektóre z działek częściowo wchodzących w skład tego obszaru uwzględnił. Zdaniem organu II instancji wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, choćby w części, należy uwzględnić w analizie. Wyznaczając poszczególne parametry nowej inwestycji organ I instancji powinien uprzednio przeanalizować całość zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i dopiero w oparciu o tak wykonaną analizę ustalić te parametry. Dopuszcza się wyznaczenie parametrów, już po takiej całościowej analizie, z uwzględnieniem zabudowy o konkretnym przeznaczeniu o ile wynika to z analizy. Jak podniosło SKO, organ I instancji niekonsekwentnie raz uwzględnia niektóre budynki w celu ustalenia parametrów nowej zabudowy, a raz nie. Takie procedowanie świadczy o dowolności w orzekaniu i nie budzi zaufania do organu. SKO podniosło również, że wybiórczo uwzględniono działki przy obliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, podobnie przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy oraz szerokości elewacji frontowej. Nadto, Kolegium zarzuciło, że Zarząd Dzielnicy ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i kalenicy planowanej inwestycji zastosował odstępstwo przewidziane w § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, pomimo możliwości wyznaczenia tych parametrów nie na zasadzie wyjątku. Organ I instancji nie wyjaśnił w istocie czy takie ustalenie wynika z analizy. Organ II instancji wskazał również, iż ustalając parametr wysokości elewacji frontowej, a także kalenicy organ odniósł się do zabudowy posadowionej w dalszym sąsiedztwie, a zignorował zabudowę bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji wskazując na brak zabudowy pierzejowej. Zdaniem SKO taki argument nie wynika z przepisów prawa i nie można go uznać za wystarczający dla uzasadnienia zastosowanego odstępstwa. Nadto, o nierzetelności analizy świadczą błędy obliczeniowe przy ustalaniu średnich parametrów zabudowy. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji ponownie orzekając rzetelnie przeprowadzi analizę zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, uwzględniając całość zabudowy i na jej postawie ustalając poszczególne parametry. SKO podniosło również, że Zarząd Dzielnicy musi zweryfikować przy tym, czy w obszarze analizowanym znajdują się budynki oddane do użytkowania, a nienaniesione na mapę załączoną do skarżonej decyzji. O ile tak jest, to te budynki także należy w analizie uwzględnić. W odniesieniu do zarzutów odwołania innych, niż dotyczące analizy obszarowej i ustalenia parametrów zabudowy, Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że istotnie - zachodzi niezgodność pomiędzy treścią wniosku, a skarżoną decyzją. Wniosek kilka razy modyfikowano i ostateczna wersja tego wniosku przewiduje budowę 8 (a nie jak wcześniej wskazano 16) szamb szczelnych. Organ jest związany treścią wniosku. Treść wniosku wyznacza zakres postępowania. Zatem wydając decyzję z pominięciem uregulowania kwestii szamb szczelnych, organ nie uwzględnił w całości wniosku inwestora nie uzasadniając przy tym dlaczego. Organ II instancji dodał również, iż na stronie 3 wniosku, w punkcie 3.6., inwestor skreślił oba zapisy dotyczące odprowadzania ścieków (kanalizacja miejska i szambo), więc nie wynika z tego wniosku czy i w jaki sposób ostatecznie ścieki mają być odprowadzane. W świetle powyższego, organ II instancji nakazał organowi I instancji ponownie rozpatrującemu sprawę, wezwać inwestora o definitywne wskazanie sposobu odprowadzania ścieków i zgodnie z tym wskazaniem wydanie rozstrzygnięcia. W kontekście zarzutu braku kontynuacji funkcji, SKO wskazało, że nie została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, a zatem zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. III.1. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący wniósł sprzeciw od decyzji SKO z [...] maja 2020 r., [...]. Zdaniem skarżącego decyzja ww. Kolegium jest wadliwa w części odnoszącej się do zarzutu związanego z brakiem kontynuacji przez inwestycję funkcji zabudowy na obszarze objętym analizą. Skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie przyjęte przez Kolegium, uznające prawidłowość ustaleń zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję. Jak podnosi skarżący analiza przeprowadzona przez organ pierwszoinstancyjny nie mogła stanowić ani podstawy dla ustalenia parametrów zabudowy dla inwestycji objętej planowaną decyzją, ani też nie mogła stanowić podstawy dla stwierdzenia, że inwestycja ta stanowi kontynuację funkcji występującej na analizowanym obszarze. Mimo to, decyzja SKO zawiera afirmatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że wadliwość przeprowadzonej przez organ I instancji analizy obszarowej stanowi okoliczność niekwestionowaną przez organ II instancji, w rezultacie czego koniecznym stało się uchylenie decyzji wydanej przez Zarząd Dzielnicy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji dotyczące kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję ma z punktu widzenia skarżącego istotny walor. Otóż rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji oznacza, że SKO uznało za prawidłowe ustalenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji nie będzie zatem i nie musi odnosić się do tych kwestii. Tymczasem, ustalenia Zarządu Dzielnicy dotyczące kontynuacji funkcji przez nową zabudowę są wadliwe. Jak wskazał skarżący, rozstrzygnięcie tej kwestii jest możliwie tylko w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy występującej na obszarze poddanym analizie. Stąd skarżący domaga się skorygowania treści decyzji SKO poprzez jednoznaczne wskazanie w niej, że ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczące kontynuacji funkcji są wadliwe. Zdaniem skarżącego, wadliwością objęta jest jedynie część skarżonej decyzji, tj. zawarte w niej ustalenia dotyczące prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji dotyczące kontynuacji funkcji zabudowy przez zamierzenie budowlane objęte decyzją o warunkach zabudowy. III.2. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., lecz nie z przyczyn podniesionych przez skarżącego. IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, CBOSA), Wyjątkiem jest sytuacja, gdy dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych niezbędne jest ustalenie treści norm materialnoprawnych (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 4132/18 oraz z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1541/19, CBOSA). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu przesądzać zasadności zarzutu skarżącego dotyczącego kwestii spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p"). Istota tego zarzutu sprowadza się bowiem do zakwestionowania przez skarżącego wykładni oraz zastosowania tego przepisu prawa materialnego przez Kolegium. IV.3. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego powinna być uchylona. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu I instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako automatycznie, uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Wskazana analiza jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (np. analizy urbanistycznej) – (por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W realiach niniejszej sprawy Kolegium sformułowało szereg zarzutów wobec decyzji wydanej przez organ I instancji, a dotyczących w istocie przygotowanej przez ten organ analizy urbanistycznej. Wskazane w części opisowej uzasadnienia zastrzeżenia Kolegium wobec analizy urbanistycznej należy uznać za trafne. Zgodnie jednak z przyjętym wyżej poglądem, usunięcie dostrzeżonych przez Kolegium uchybień może być dokonane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym poprzez zlecenie organowi I instancji opracowania uzupełniającej analizy z uwzględnieniem zastrzeżeń sformułowanych przez Kolegium. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest nawet opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany (zob. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19, CBOSA). Tym bardziej nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postepowania dowodowego sporządzenie analizy uzupełniającej przez Zarząd Dzielnicy na wezwanie SKO. Należy przy tym podkreślić, że organ I instancji związany będzie tutaj ewentualnym żądaniem Kolegium co do przeprowadzenia takiego uzupełniającego dowodu (art. 136 § 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a.). Należy przypomnieć, że zgodnie z powołanym art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Podobnie, nie ma przeszkód prawnych do tego, aby Kolegium wystąpiło do inwestora o sformułowanie jednoznacznego i precyzyjnego stanowiska w sprawie opisanej wyżej kwestii odprowadzania ścieków. Reasumując, Kolegium po wezwaniu inwestora do sprecyzowania wniosku oraz przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego winno wydać decyzję co do istoty. IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (100 zł) IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.