I OSK 2796/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 51/19 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 51/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 listopada 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia 7 sierpnia 1998 r. Wójt Gminy Wejherowo na wniosek właściciela zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność skarżącego, na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W pkt 2 decyzji organ stwierdził, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę dojazdową. Decyzja stała się ostateczna w dniu 31 sierpnia 1998 r. (na pieczęci urzędowej błędnie wskazano datę 31 sierpnia 1997 r.). Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Wejherowo z wnioskiem o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez gminę działek nr [...], [...] oraz [...] w B., gmina Wejherowo. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wójt poinformował, że roszczenie o odszkodowanie za działkę nr [...] jest niezasadne. Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem z mocy prawa przez gminę działki nr [...]. W toku postępowania pismem z dnia 20 września 2017 r. Wójt przekazał Staroście informację, że w sprawie działki nr [...] przeprowadzono w dniu 6 sierpnia 1998 r. rokowania zakończone protokołem nr [...], z którego wynika, że strona rezygnuje z odszkodowania. Po przeprowadzonym postępowaniu oraz w oparciu o sporządzony w jego toku operat szacunkowy Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 24 stycznia 2018 r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 17.600 zł za przedmiotową działkę, zobowiązując do jego wypłaty Wójta. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Od tej decyzji odwołanie wniósł Wójt. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości (pkt 2). W uzasadnieniu Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, który uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Jak wskazał organ odwoławczy, w toku postępowania pozyskano poświadczoną za zgodność z kopią kserokopię protokołu uzgodnień z dnia 6 sierpnia 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania podpisanego przez skarżącego. Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem przez żadną ze stron, Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia. Odnosząc się zaś do kwestii daty złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania organ wskazał, że wprawdzie zostało ono złożone dzień przed wydaniem decyzji podziałowej, lecz składając je właściciel wiedział już, że w wyniku podziału działki nr [...] powstanie działka nr [...], co jasno wynika z treści przedmiotowego protokołu. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. W świetle powyższego oraz z uwagi na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17, Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, a zatem prowadzone w tym przedmiocie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił m.in. naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a.; 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a.; 3) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c.; 4) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 56 oraz art. 60 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami pozostaje, czy były właściciel działki nr [...] wydzielonej przy podziale pod drogę, mógł skutecznie wnieść o ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia własności tej działki na rzecz Gminy Wejherowo i jaki skutek miało zrzeczenie się przez niego odszkodowania. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Podkreślono przy tym, że w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Zdaniem Sądu z oświadczenia złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie wynika, że zrzekł się on prawa do odszkodowania za nieruchomości powstałe w wyniku podziału działki nr [...], wydzielone pod drogi, o sprecyzowanej wielkości. W oświadczeniu tym jednoznacznie wskazano działkę, która podlega podziałowi oraz działkę powstałą w wyniku jej podziału a przeznaczoną pod drogi wraz ze wskazaniem powierzchni wydzielonej działki. Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia oraz pieczęcią organu, a także podpisami stron uzgodnień – reprezentanta Zarządu Gminy Wejherowo i właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Skarżący w oświadczeniu potwierdził bowiem, że podziałowi podlegała działka o nr [...], z której powstać miała m.in. działka przeznaczona pod drogę o nr [...]. Okoliczności te potwierdziła także treść decyzji podziałowej. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Wobec uznania, że w takich okolicznościach możliwe byłoby uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, to niekonsekwencją byłoby wykluczenie możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania, które powstanie w przyszłości, gdy w systemie prawa na zasadzie art. 508 k.c. akceptuje się zwolnienie się z długu przyszłego. Sąd zauważył, że do takiego zrzeczenia się odszkodowania za konkretne działki doszło właśnie w niniejszej sprawie, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Podkreślono, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 k.p.c.). W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Wątpliwości Sądu nie budziła również treść podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ wyższego stopnia, że zawarte zostało porozumienie dotyczące odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (w tej sprawie mające postać zrzeczenia się odszkodowania), jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji ustalającej odszkodowanie i umorzenie postępowania pierwszej instancji - w całości, gdyż sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3). W ocenie Sądu także uwzględnienie aktualnego orzecznictwa Sądu Najwyższego, prezentującego pogląd odmienny od dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny w kwestii możliwości zrzeczenia się odszkodowania przed uzyskaniem ostateczności przez decyzję podziałową, nie stanowi, wbrew zarzutom skargi, naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa i zakazu odstępowania bez nieuzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki działania organów w danej kwestii. Stanowisko uznające dopuszczalność zrzeczenia się przez byłego właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej zasługuje na aprobatę i takiej też oceny dokonują sądy administracyjne w najnowszym orzecznictwie. W szczególności teza ta została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że w świetle orzeczenia Sądu Najwyższego weryfikacji winien ulec dotychczasowy pogląd sądów administracyjnych dotyczący momentu dokonywania uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17). Powyższe oznacza, że uwzględnienie przez Wojewodę omawianego poglądu Sądu Najwyższego i odstąpienie tym samym od dotychczasowej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, było uzasadnione i nie stanowiło naruszenia zasady zaufania obywateli do organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; b) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego wraz ze skargą oraz w piśmie datowanym na dzień 26 marca 2019 r., czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Działając z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.: 3) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegające na jego błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], mimo iż niewątpliwym jest że skarżący został pozbawiony praw do tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Gminę Wejherowo), skarżący nie uzyskał z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna), a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują; 4) art. 98 ust. 3 u.g.n., polegające na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna; 5) art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż porozumienie zawarte przed wydaniem decyzji podziałowej mogło spowodować utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż wykładania taka prowadziłaby do obejście prawa, tj. art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości; 6) art. 508 k.c. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że między skarżącym kasacyjnie a Gminą Wejherowo doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącemu prawo do odszkodowania za działkę nr [...], mimo iż w dacie wywłaszczenia organem wykonawczym Gminy Wejherowo był jej Zarząd zaś osoba uprawnioną do reprezentacji Gminy Wejherowo na zewnątrz był jej Wójt a to oznacza, iż przy zawieraniu porozumienia z dnia 6 sierpnia 1998 r. Gmina Wejherowo nie była należycie reprezentowana. W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Wejherowo wniosła o uznanie jej za nieuzasadnioną i jej oddalenie, a także przyznanie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2022 r. skarżący kasacyjnie przedstawił podsumowanie stanowiska w sprawie oraz wniósł o: 1) przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a) zanonimizowanego protokołu z rozprawy, jaka odbyła się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie dnia 10 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I C 213/19; b) zanonimizowanego protokołu z rozprawy, jaka odbyła się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie dnia 4 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt I C 349/19; c) zanonimizowanego protokołu z rozprawy, jaka odbyła się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie dnia 17 października 2019 r. w sprawie o sygn. akt I C 214/19; d) zanonimizowanego protokołu z rozprawy, jaka odbyła się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt I C 94/19; e) zanonimizowanego protokołu z rozprawy, jaka odbyła się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt I C 1029/19; f) zanonimizowanego protokołu z rozprawy, jaka odbyła się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt: I C 1391/19, celem ustalenia praktyk stosowanych przez pracowników i organy zarówno Gminy Wejherowo jak i Gminy Luzino w latach 90 ubiegłego wieku a polegających na uzależnianiu zgody na podział nieruchomości od zrzeczenia się przez wnioskodawców prawa do odszkodowania za drogi jakie wskutek tych podziałów miały być wydzielone. W piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. Gmina Wejherowo: 1) podtrzymała wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej; 2) wniosła o niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. w postaci kserokopii zeznań świadków w sprawach cywilnych nie dotyczących skarżącego, jako niemających znaczenia dla tej sprawy i nadto niewiarygodnych; 3) wniosła o dopuszczenie dowodów w postaci dwóch wyroków zapadłych prawomocnie w analogicznych sprawach, w których sądy nie uznały wnioskowanych przez skarżącego świadków za wiarygodnych oraz uznały prawidłową reprezentację Gminy Wejherowo przez jej pracowników – wyrok z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt XVI Ca 662/21 i wyrok z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt XVI Ca 679/20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że sprawy dotyczące umorzenia postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku wydawanych przez Wójta Gminy Wejherowo szeregu decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, decyzji które wydawane były zarówno na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, były już przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w sprawach tych oddalił skargi wnoszone przez byłych właścicieli, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargi kasacyjne. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2127/21, z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 792/21, z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 270/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2753/19, z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 189/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2733/20, z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2527/20, z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2502/20, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2415/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1895/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1965/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2261/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1975/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2366/20, z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1177/20 oraz z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2896/19. Również w analogicznych sprawach dotyczących umorzenia postępowania w sprawach o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku decyzji podziałowych wydawanych przez Wójta Gminy Luzino, odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę i odmowy ustalenia odszkodowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi byłych właścicieli i L. sp. z o.o. z siedzibą w G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi byłych właścicieli, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargi kasacyjne. Są to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1701/19, z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 634/21, z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 382/21, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2058/20, z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2228/20, a także w sprawie decyzji podziałowej wydanej przez Wójta Gminy Linia wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1691/20 (zarówno Gmina Luzino jak i Gmina Linia położone są na terenie Powiatu Wejherowskiego). Natomiast na rozpoznanie skarg kasacyjnych oczekują między innymi sprawy o sygnaturach: I OSK 2851/19, I OSK 3267/19, I OSK 176/20, I OSK 724/21, I OSK 1004/21, I OSK 1058/21, I OSK 823/22, I OSK 824/22, I OSK 825/22, I OSK 1292/22 i I OSK 48/23. Rozpoznawane na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy o sygn. akt I OSK 2797/19, I OSK 2796/19, są kolejnymi sprawami dotyczącymi umorzenia postępowania o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę w wyniku decyzji podziałowych wydanych przez Wójta Gminy Wejherowo, a sprawa I OSK 2795/19 dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w wyniku decyzji wydanej przez Wójta Gminy Luzino. Zaznaczyć należy, że w sprawach rozpoznawanych w dniu 13 stycznia 2023 r. pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie jest adwokat Ł. L., który był również pełnomocnikiem skarżących kasacyjnie w sprawach wcześniej rozpoznanych. Mając na uwadze tożsamość przedmiotową spraw oraz zbieżność zarzutów podnoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni przychyla się i akceptuje stanowiska prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach i uzasadnieniach przywołanych wyżej. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy, to w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano na błędne jego zastosowanie i przyjęcie za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności przypomnieć należy istotę regulacji zawartej w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane elementy oraz spełnia wymogi i standardy określone w tym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazano na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych wraz ze skargą oraz w piśmie z dnia 26 marca 2019 r. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18). Przechodząc zaś do okoliczności niniejszej sprawy to w pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze złożonej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oryginału protokołu uzgodnień z dnia 6 sierpnia 1998 r. oraz dokumentów w postaci siedmiu oświadczeń z lat 1991-1997 (tj. wniosków z lat 1991 do 1997 składanych przez różne osoby, adresowane do Urzędu Gminy w Wejherowie, które dotyczyły podziału ich nieruchomości) na okoliczność ustalenia stosowanej w urzędzie praktyki nakłaniania właścicieli do zrzeczenia się odszkodowania. Natomiast odnośnie powoływanego pisma z dnia 26 marca 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co wynika z akt sprawy, że w tej sprawie, tj. I OSK 2796/19 skarżący nie złożył pisma z dnia 26 marca 2019 r., ani żadnego innego pisma, które byłoby złożone po wniesieniu skargi do WSA, a przed wyrokiem WSA (natomiast pismo z dnia 26 marca 2019 r. zostało złożone w sprawie I OSK 2797/19). W takich okolicznościach odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić co następuje. Faktem jest, że Sąd I instancji nie wypowiedział się w sprawie wniosku dowodowego zawartego w skardze, mając jednak na uwadze treść wnioskowanych dokumentów, a także na jaką okoliczność zostały złożone, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi. Tym samym należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny. Natomiast przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, to przede wszystkim odniesienia wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., albowiem tylko w przypadku jego zasadności zasadne mogą być pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 59 §1 k.c., czy tez art. 508 k.c. w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Istota sporu jaki powstał na tle art. 98 ust. 3 u.g.n. dotyczy następującego zagadnienia prawnego mianowicie, czy właściciel nieruchomości który wystąpił z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości, w wyniku którego zostanie między innymi wydzielona działka gruntu przeznaczona pod drogę publiczną, może zrzec się odszkodowania za działkę przeznaczoną pod drogę publiczną przed datą w której decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Wskazane zagadnienie dotyczy wyłącznie możliwości zrzeczenia się odszkodowania przez właściciela, natomiast bezsporne jest, że ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego może nastąpić wówczas gdy decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Zaznaczyć również należy, że użyte sformułowanie zrzeczenie się odszkodowania przez właściciela jako sformułowanie języka prawniczego może w języku prawnym oznaczać oświadczenie woli stanowiące jednostronną czynność prawną, jak również oświadczenie woli stanowiące element dwustronnej czynności prawnej np. umowy. Problematyka dotycząca powyższego zagadnienia związana z wykładnią art. 98 ust. 3 u.g.n. w ostatnim okresie czasu była przedmiotem rozważań w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których co do zasady prezentowane jest stanowisko dopuszczające zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Co prawda, we wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zasadniczej zmianie, począwszy od wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wyraził pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17 (Biul. SN 2018/6/10). We wspomnianym wyroku Sąd Najwyższy sformułował tezę, iż nie było trafne poprzednie stanowisko sądów administracyjnych, sprowadzające się do poglądu, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, dokonywane między właścicielem a właściwym organem, nie może mieć miejsca przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zdaniem Sądu Najwyższego, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną mogła być bowiem (a nieraz wręcz powinna być) uzgodniona przez zainteresowane strony przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pomijając szczegóły wywodu prawnego, jaki w tej kwestii został przeprowadzony w sprawie o sygnaturze akt V CSK 261/17, stwierdzić jedynie obecnie wypada, iż Sąd Najwyższy zwrócił w ww. wyroku uwagę m.in. na fakt, że – po myśli art. 98 ust. 3 u.g.n. - uzgodnienia te winien prowadzić właściciel nieruchomości a nie jej były właściciel. Po uostatecznieniu się natomiast decyzji o zatwierdzeniu podziału, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest zaś jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa) a byłym właścicielem. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że w świetle przytoczonego wyroku Sądu Najwyższego nie może zachodzić rozbieżność poglądów pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi w kwestii dotyczącej zagadnienia cywilnoprawnego. Wyżej prezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz w wyrokach z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1522/19 i z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2933/20, w powołanym wyżej wyroku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1745/21, a także w wyroku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1447/21). Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Nie może budzić też wątpliwości, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strona właściciel nieruchomości, złożyła oświadczenie woli o rezygnacji z odszkodowania, bądź zawarła umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności złożonego oświadczenia woli, bądź zawartej umowy (jeżeli w danym stanie faktycznym taka umowa została zawarta), w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do środków prawnych dochodzonych w drodze cywilnej. Do środków tych należy w szczególności np. uchylenie się od skutków prawnych złożonego a wadliwego oświadczenia woli, a w przypadku gdy doszło do zawarcia umowy powództwo o unieważnienie umowy lub powództwo o jej ustalenie w trybie art. 189 k.p.c. Należy wyraźnie zaznaczyć, że problematyka dotycząca oświadczeń woli art. 60-62 k.c., wad oświadczeń woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c., jak również zagadnienie dotyczące nieważności czynności prawnej art. 58 k.c. może być przedmiotem badania wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast przywołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych, w części dotyczyły okresu wcześniejszego (tj. sprzed wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17) a w części - odnosiły się do kwestii ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Tymczasem nikt nigdy nie kwestionował w tej sprawie faktu, że wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za grunty przejęte - z mocy prawa – pod drogi publiczne może nastąpić po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedynie zatem w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2896/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodny z dawniejszą linią orzeczniczą, stwierdzając że istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne dopiero po przejęciu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy, a którego to poglądu skład orzekający w tej sprawie z wyżej omówionych powodów nie podziela. W okolicznościach tej sprawy zauważyć należy, że były właściciel nieruchomości, a obecnie skarżący kasacyjnie P. H. po otrzymaniu decyzji podziałowej z dnia 7 sierpnia 1998 r. nie podejmował żadnych działań prawnych o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutku prawnego złożonego przez siebie oświadczenia woli z dnia 6 sierpnia 1998 r., a więc dzień przed wydaniem decyzji z dnia 7 sierpnia 1998 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. A mając na uwadze, że problematyka dotycząca oświadczeń woli, skuteczności odwołania oświadczenia woli, czy też wad czynności prawnej jest problematyką cywilnoprawną należącą do właściwości sądów powszechnych, to uchylenie się od skutków złożonego oświadczenia powinno nastąpić w tym trybie. Stąd też wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dowody w postaci protokołów z rozpraw zawierających zeznania świadków jakie odbyły się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie, czy też wnioski dowodowe Gminy Wejherowo w postaci wyroków Sądu Okręgowego w Gdańsku w sprawach sygn. akt XVI Ca 679/20 i sygn. akt VI Ca 662/21 (wyroki te nie dotyczyły skarżącego kasacyjnie), zostały oddalone, albowiem zgłaszane były na okoliczności, których ustalanie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Stąd też tylko na marginesie sprawy należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie oświadczenia woli nie można odwołać w każdym czasie. Zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W rozpoznawanej sprawie oświadczenie z dnia 6 sierpnia 1998 r. podpisane przez skarżącego kasacyjnie P. H. zawarte jest w protokole uzgodnień nr [...], a jego treść jest jednoznaczna: "Właściciele oświadczają, że w związku z przejściem prawa własności działki nr [...] o pow. [...]m2 rezygnują z odszkodowania". Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia, tj. 6 sierpnia 1998 r., pieczęcią organu, a także podpisane przez ówczesnego właściciela nieruchomości P. H. i reprezentanta Zarządu Gminy Wejherowo. Tym samym oświadczenie woli P. H. zostało skutecznie złożone innej osobie, tj. Gminie Wejherowo w dniu 6 sierpnia 1998 r., albowiem w tym dniu zapoznała się z jego treścią. Podkreślić również należy, że skoro były właściciel nieruchomości, a obecnie skarżący kasacyjnie P. H. przez prawie dwadzieścia lat nie podejmował żadnych działań o charakterze cywilnoprawnym mających na celu uchylenie się od skutku prawnego złożonego przez siebie oświadczenia woli z dnia 6 sierpnia 1998 r., a więc dzień przed wydaniem decyzji z dnia 7 sierpnia 1998 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, to fakt ten ewidentnie świadczy to o tym, że treści złożonego oświadczenia woli nie kwestionował. O tym, że nie kwestionował złożonego przez siebie oświadczenia woli w dniu 6 sierpnia 1998 r. świadczy również i taka okoliczność, że do daty złożenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. przez pełnomocnika adwokata Ł. L. do Starosty Wejherowskiego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] położoną w B., P. H. cały czas zamieszkały w B. nie podejmował również żadnych kroków administracyjnoprawnych w sprawie przedmiotowego odszkodowania. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 508 k.c. w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędne uznanie, że pomiędzy skarżącym a Gminą doszło do zawarcia umowy. Powyższe przepisy nie mogły zostać naruszone, albowiem w okolicznościach tej sprawy do zrzeczenia się odszkodowania doszło nie w wyniku zawarcia umowy a więc dwustronnej czynności prawnej, ale w wyniku jednostronnej czynności prawnej zawierającej oświadczenie woli P. H., które zostało złożone innej osobie w dniu 6 sierpnia 1998 r. Skoro w mniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. W rezultacie nie można było zatem w tym przypadku twierdzić, że zaskarżony wyrok naruszał art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania Gminny Wejherowo o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony ze względu na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę przewiduje jedynie możliwość zasądzenia kosztów na rzecz organu, którym w sprawie był Wojewoda.