III OSK 4569/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 974/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na wiceprzewodniczącego rady gminy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 974/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] września2020 r. znak [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia skargi znak [...] z dnia [...] marca 2020 r. na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy M.. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność ww. uchwały, bowiem została podjęta z istotnym naruszeniem art. 231 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej w skrócie K.p.a., z uwagi na niepodjęcie przez Radę Gminy M. uchwały o przekazaniu skargi na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy M. do rozpoznania właściwemu organowi. Podniesiono, że podejmowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej musi odbywać się w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Każda czynność organu musi się mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości. Sąd zauważył, że art. 229 pkt 1 i 3 K.p.a. nie wskazuje bezpośrednio podmiotu kompetentnego do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego/wiceprzewodniczącego rady gminy, nie można więc w tym zakresie – w oparciu o ww. przepisy – domniemywać właściwości rady gminy. Nie jest to jednak luka w prawie polegająca na braku normy prawnej niezbędnej do zastosowania instytucji prawnej skargi z art. 227 K.p.a. Przywołując treść art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1, 2, 4 i 5, a także art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g. Sąd wyjaśnił, że organami gminy są jedynie wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) oraz rada gminy. Wyłącznym zadaniem przewodniczącego jak i wiceprzewodniczących jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady, przez co należy rozumieć wiele czynności głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak np. przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady. Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Wobec wyraźnej regulacji zawartej w tym przepisie nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu (i wiceprzewodniczącemu) rady gminy jakichkolwiek innych uprawnień np. w statucie gminy. Biorąc pod uwagę, że działalność i uprawnienia przewodniczącego (i wiceprzewodniczącego) rady gminy są nierozerwalnie powiązane z działalnością i trybem funkcjonowania rady gminy (np. prawo zwoływania sesji rady wynika z trybu jej pracy) oraz, że wyłączną kompetencją rady jest odwołanie przewodniczącego, ocena jego działalności powinna być traktowana jak ocena działalności rady gminy. W rezultacie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do rozpoznania skargi na wykonywanie zadań i działalność przewodniczącego rady gminy (miasta) jest wojewoda, w świetle bowiem art. 229 pkt 1 K.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa jest wojewoda. Pomimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że "Wiceprzewodniczący Rady Gminy nie jest organem ani pracownikiem organu" i "działalności Pana Pedrycza jako Wiceprzewodniczącego Rady nie można oddzielić od oceny działalności całego organu, jakim jest Rada Gminy", jak również "Rada Gminy nie może zaś sama rozpatrywać skarg na siebie" oraz "i upoważniono Przewodniczącego Rady Gminy do przekazania skargi Wojewodzie Świętokrzyskiemu", w podjętym rozstrzygnięciu (§ 1 zaskarżonej uchwały) w niedopuszczalny – merytoryczny – sposób postanowiono że "nie uwzględnia się skargi na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy M.". Wobec kwalifikowanej wady uchwały Rady Gminy M. (brak podstawy prawnej do jej podjęcia) oraz wewnętrznej jej sprzeczności Sąd uznał, że akt ten nie mógł ostać się w obrocie prawnym. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że o legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały rady gminy podjętej w trybie działu VIII K.p.a. decyduje sprzeczność z prawem tej uchwały, a nie spełnienie wymogów rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanych w art. 91 ust. 1 i ust.3 u.s.g.; - art. 91 ust. 1 u.s.g i art. 231 § 1 art. 238 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że treść stanowiska rady gminy wyrażonego w uchwale podjętej w trybie działu VIII K.p.a. podlega kontroli przez organ nadzoru lub sąd w zakresie użytego języka, logiki, wewnętrznej spójności; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: - art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżenia na skutek zaniechania kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, a poddanie kontroli sądowej uchwały podjętej w trybie działu VIII K.p.a. niepodlegającej kontroli sądowej; - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem, w szczególności nieuwzględnienia rzeczywistej treści uchwały rady gminy podjętej w trybie działu VIII K.p.a., a w szczególności jej uzasadnienia; - art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic przedmiotowych sprawy i ustalenie, że przedmiotem kontroli Sądu winna być uchwała rady gminy w sprawie skargi powszechnej, a nie legalność rozstrzygnięcia nadzorczego; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego wynikających ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie wyjaśnienia motywów wyroku w sposób mogący podlegać kontroli instancyjnej; - art. 148 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na akt nadzoru mimo istnienia ku temu podstaw związanych z naruszeniem przez organ nadzoru przepisów regulujących podstawy prawne zastosowania środka nadzoru jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze tj. art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.; - art. 151 P.p.s.a. poprzez pominiecie, iż doszło do naruszenia prawa przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. art. 91 ust.1 i ust.3 u.s.g. i brak było podstaw do oddalenia skargi. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżenia na skutek zaniechania kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego, a poddanie kontroli sądowej uchwały podjętej w trybie działu VIII K.p.a., która nie podlega kontroli sądowej. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie – co w kontrolowanym postępowaniu sądowym nie miało miejsca. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 P.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II FSK 39/16; wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 297/16). Nie można podzielić zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem, w szczególności nieuwzględnienia rzeczywistej treści uchwały Rady Gminy podjętej w trybie działu VIII K.p.a., a w szczególności jej uzasadnienia. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy. Z procesem dokonywanej przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru nierozłącznie związane jest zatem badanie uchwały, której nieważność stwierdzono. Jedynie w ten sposób Sąd pierwszej instancji mógł stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił dana uchwałę i czy doszło do naruszenia prawa a zarzucane naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Istotne jest i to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12). Tego wymogu w tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie dopełniła. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). Nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego wynikających ze zgromadzanych w sprawie dokumentów oraz nie wyjaśnienia motywów wyroku w sposób mogący podlegać kontroli instancyjnej. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie - zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w niezbędnym zakresie, wszystkie elementy przewidziane w art 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd odniósł się bowiem do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie wykazała natomiast istotności tego uchybienia na wynik sprawy. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11; wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie odniósł się zasadniczo do wszystkich zarzutów złożonych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. W sposób szczegółowy wskazał kwestie stojące u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uznając niezasadność skargi Sąd ten podzielił stanowisko Wojewody, który po dokonaniu oceny prawnej uchwały stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 i 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a stosowanie do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zastosowanie ww. przepisów wynika z dokonaną przez sąd oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tak art. 148 jak i art. 151 P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, tzn. warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia lub niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 231 § 1 i 238 § 1 K.p.a. należy uznać, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego realizując zadania administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa poddane są nadzorowi organów państwowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. K.p.a.). Nadzór ten nie może jednak wkraczać w merytoryczną ocenę sposobu załatwienia skargi. W rozpoznawanej sprawie ocenie sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy M. Nr [...] w sprawie skargi na Wiceprzewodniczącego Rady Gminy M.. Z cytowanego wyżej art. 91 u.s.g. wyraźnie wynika, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, może być wyłącznie istotne naruszenie prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wskazać konkretnie, w zakresie jakiej normy prawnej wyprowadził wniosek o naruszeniu prawa. Wywód naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r. sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu art. 91 ust. 1 u.s.g. ale również właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48; wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 103/05; wyrok WSA w Poznaniu z 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 701/14). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje także ocenę, czy uchwała będąca przedmiotem tego rozstrzygnięcia narusza prawo i ewentualnie w jakim stopniu to prawo narusza. Oceny tej dokonać należy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej uchwalania. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro uchwała nr [...] z [...] lipca 2020 r. Rady Gminy M. w przedmiocie rozpoznania skargi na Wiceprzewodniczącego tej Rady w sprawie prowadzenia obrad Rady Gminy w dniu 27 lutego 2020 r. została wydana bez właściwej podstawy prawnej, co wprost wynika z uzasadnienia tej uchwały, to Wojewoda Świętokrzyski jako organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając jej nieważność. Taką bowiem podstawą nie był art. 229 pkt 3 K.p.a. zgodnie z którym rada gminy jest właściwa do rozpatrywania skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w art. 229 pkt 2 K.p.a. zgodnie z którym wojewoda lub organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpatrywania skargi na działalność lub dotyczącej zadań organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Wiceprzewodniczący rady gminy nie jest ani organem wykonawczym gminy, ani kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej oraz nie jest objęty hipotezą normy prawnej zawartej w art. 229 pkt 2 K.p.a. Przepisem zawierającym upoważnienie do podjęcia uchwały unieważnionej przez Wojewodę nie był również art. 238 § 1 K.p.a., który określa jedynie procesowy sposób zakończenia postepowania skargowego poprzez wydanie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Także art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie zawierał kompetencji dla podjęcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...], ponieważ przepis ten jedynie odsyła do innych spraw zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie uchwała ta podlegała nadzorowi właściwego Wojewody i nadzór ten prawidłowo został w tej sprawie przeprowadzony. W opisanych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego uchybienia wymogom art. 91 ust. 3 u.s.g., które miałoby wpływ na jego treść. W konsekwencji należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem materialnym i procesowym, co przesądza o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.