III OSK 7468/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1429/20 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w M. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2020 r., nr DBIN.7023.556.2020.GM w przedmiocie odpadów 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1429/20 w ten sposób, że w miejsce sformułowania "na decyzję" wpisuje sformułowanie "na zarządzenie pokontrolne"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1429/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w M. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, WIOŚ) z 15 września 2020 r., nr DBIN.7023.556.2020.GM w przedmiocie odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Spółdzielnia [...] w M. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółdzielnia) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1647; dalej: p.u.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny powinien oddalić skargę, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego był inny niż ujawniony przez organ, wobec czego sąd administracyjny obowiązany był w takiej sytuacji skargę uwzględnić i uchylić przedmiotową decyzję z powodu jej niezgodności z prawem; 2) na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie dochodzi do magazynowania odpadów, lecz w dwukomorowym zbiorniku zachodzi wstępna obróbka ziemi okrzemkowej (separacja grawitacyjna) stanowiąca przygotowanie do procesu przetwarzania odpadów; w efekcie organ zobowiązany był do uznania, że obowiązek wprowadzenia monitoringu wizyjnego, o którym mowa w przedmiotowym przepisie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że przepis ten dotyczy odpadów niepalnych, podczas gdy z wykładni legalnej tego przepisu oraz przede wszystkim z obecnego brzmienia przepisu art. 25 ust. 6j ustawy o odpadach, zastosowanej w znowelizowanym brzmieniu tego przepisu wprost wynika, że przepisów art. 25 ust. 6a-6i nie stosuje się do odpadów niepalnych niebędących odpadami niebezpiecznymi, czyli dokładnie takich jakie przetwarza skarżąca; w efekcie organ zobowiązany był do uznania, że przedmiotowy przepis art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania względem skarżącej; 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi i uznanie, że organ administracji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy te nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w sposób nieprawidłowy oceniły charakter odpadów oraz charakter procesu jakim poddawane są odpady w postaci ziemi okrzemkowej w zbiorniku odciekowym; 5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi i nieprawidłowe uznanie, że organ drugiej instancji w sposób prawidłowy uznał, że w niniejszej sprawie skarżąca objęta jest dyspozycją art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, podczas gdy przepis ten i zawarte w nim wymogi nie znajdują zastosowania do skarżącej i niepalnych odpadów innych niż niebezpieczne, poddawanych przygotowaniu do przetwarzania odpadów w zbiorniku odciekowym. Wobec tak sformułowanych zarzutów, wskazując, że z powodu wskazanych uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz w szczególności w związku ze zmianą brzmienia art. 25 ust. 6j, wskazującego wprost, że przepis art. 25 ust. 6a nie znajduje zastosowania do odpadów niepalnych innych niż niebezpieczne (czyli takich jakie przetwarza skarżąca), wniesiono o uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi przez NSA i umorzenie przedmiotowego postępowania, gdyż brak jest podstawy prawnej do żądania stosowania przez skarżącą przepisu art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego, o uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego wskazano, że całkowicie nieprawidłowe jest uznanie, iż wobec skarżącej kasacyjnie oraz wobec przetwarzanych przez nią odpadów znajdują zastosowanie przepisy art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Podkreślono, że w pełni zachowują aktualność twierdzenia skarżącej w tym zakresie, w szczególności to, że przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie podmiotów zajmujących się magazynowaniem lub składowaniem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Tylko na takich podmiotach ciąży szereg obowiązków wskazanych w art. 25 ust. 6a i następnych w tym również obowiązki dotyczące prowadzenia wizyjnego systemu kontroli, czyli monitoringu miejsc, gdzie odpady są magazynowane lub składowane. W ocenie spółdzielni, przepisy te nie znajdują zastosowania do odpadu jakim jest ziemia okrzemkowa oraz procesów jakim jest ona poddawana przez skarżącą. Odpad ten stanowi produkt uboczny produkcji piwa. Spółdzielnia zauważyła, że w praktyce ziemia okrzemkowa jest odpadem o płynnej konsystencji, składa się głównie z drożdży (białko), okrzemków i wody, a formalnie odpad ten jest zakwalifikowany jako odpad o kodzie 02 07 99. W związku z faktem, że ziemia okrzemkowa ma konsystencję płynną (odbierana jest jako płyn z kadzi po produkcji browaru) jest ona wstępnie deponowana w zbiorniku/silosie odciekowym. Celem takiej operacji nie jest magazynowanie odpadu, a umożliwienie odsączenia wody i swego rodzaju rozwarstwienie tej cieczy, bowiem elementy cięższe opadają niżej - przede wszystkim właściwa ziemia okrzemkowa, zaś woda pozostaje na górze, skąd jest odpompowywana. Bez tego grawitacyjnego odseparowania wody od reszty ziemi okrzemkowej nie jest możliwe dalsze rolnicze wykorzystanie ziemi okrzemkowej jako nawozu, nie jest bowiem możliwe jej rozrzucanie po polach uprawnych w formie wodnej. Dopiero po wspomnianej grawitacyjnej separacji, możliwe jest wykorzystanie przedmiotowej ziemi okrzemkowej jako nawozu, co następuje w ramach procesu odzysku zgodnego z decyzją na przetwarzania odpadów posiadaną przez skarżącą kasacyjnie, tj. procesu RIO - obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska. Ziemia okrzemkowa jest bowiem bardzo dobrym i naturalnym nawozem, mającym bardzo pozytywny wpływ na uprawy i plony. Następnie zwrócono uwagę, że proces R10, czyli rolnicze wykorzystanie na polach uprawnych jest od strony formalnej momentem "przetwarzania" tego odpadu. W przedmiotowym zbiorniku tym samym nie dochodzi do procesu przetwarzania odpadu, lecz przygotowania do przetwarzania odpadu. Bez tego procesu przygotowania, bez odseparowania wody od właściwej ziemi okrzemkowej, nie byłoby bowiem możliwe przetwarzanie odpadu o kodzie 02 07 99. Bez takiego przygotowania przetwarzania, skarżąca kasacyjnie nie byłaby w stanie przetwarzać odpadu zgodnie z posiadaną decyzją. Reasumując powyższe wskazano, że fundamentalnym błędem, którym obarczone jest niniejsze postępowanie jest nieprawidłowe zaklasyfikowanie procesu, któremu poddawane są odpady w silosie. Błąd ten przede wszystkim został popełniony przez organ administracji, zaś w dalszej kolejności przez WSA, które potwierdziło interpretację organu administracyjnego. Następnie spółdzielnia zauważyła, że z dniem 23 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648), która to ustawa zmieniła brzmienie art. 25 ust. 6j. Przedmiotowa zmiana ma istotne, kluczowe wręcz znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż zmiana brzmienia art. 25 ust. 6i stanowi wprost odpowiedź na problemy z rozszerzającym stosowaniem przepisu art. 25 ust. 6a i wprost potwierdza słuszność argumentacji skarżącej zawartej w skardze. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i aktualnym brzmieniem art. 25 ust. 6j przepisów dotyczących prowadzenia wizyjnego systemu kontroli w ogóle nie stosuje się do odpadów uznanych za niepalne zgodnie z art. 3 ust. 3c ustawy o odpadach, niebędących odpadami niebezpiecznymi. Innymi słowy w obecnym stanie prawnym przedmiotowy obowiązek w ogóle został wyłączony w przypadku odpadów przetwarzanych przez skarżącą. Zdaniem spółdzielni, nie ma w chwili obecnej w obrocie prawnym przepisu, który nakazywałby skarżącej prowadzenie wizyjnego systemu kontroli, brak jest również normy, która pozwalałaby organom administracji publicznej na wymuszenie i stosowanie takiego wizyjnego systemu kontroli, a w efekcie należy też uznać, że brak jest w obrocie prawnym przepisu nakazującego skutecznie stosowanie wzglądem skarżącej art. 25 ust. 6a w tym wszelkich obowiązków w zakresie monitorowania, obowiązek skarżącej kasacyjnie w zakresie stosowania przepisów art. 25 ust. 6a i kolejnych został wprost wyłączony przez art. 25 ust. 6j ustawy o odpadach. Skarżąca nie podlega zatem obowiązkom wskazanym w art. 25 ust. 6a, w efekcie czego nie jest możliwe naruszenie przez nią tego przepisu, gdyż w ogóle nie znajduje on do niej zastosowania. Podkreślono, że stanowi to także ostateczne potwierdzenie nieprawidłowości stanowiska WIOŚ wyrażonego w zarządzeniach pokontrolnych. Ostatecznie wskazano, że w wyniku powyższej analizy jasnym jest dla strony, że brak jest podstawy prawnej do stosowania przez spółdzielnię wizyjnego systemu kontroli oraz brak jest podstawy prawnej do egzekwowania stosowania takiego systemu czy wymierzenia kary za niestosowanie takiego systemu. Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazano na nieprawidłowość kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez WSA w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rzeczywisty stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia organów administracyjnych był inny niż ujawniony oraz na naruszenie przez WSA zasady prawdy materialnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami postępowania sądowo-administracyjnego jest wykładnia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zastosowana przez WSA. Oczywistym dla skarżącej jest, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego oraz nie dokonują własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zgodnie z treścią ww. przepisu zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz badanie i kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz badanie i ocena prawidłowości prowadzenia przez organy wszelkich czynności procesowych. W ocenie spółdzielni jednak nie można uznać, że zakres działalności sądów administracyjnych zwalnia WSA od obowiązku dochodzenia prawdy materialnej, a sąd administracyjny ma obowiązek kontroli rzetelności, wszechstronności i procesowej adekwatności czynności dowodowych i wyjaśniających organu administracyjnego, jak również prawidłowości wykorzystania materiału dowodowego do załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą prawdy materialnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie WSA nie dopełnił swojego obowiązku zbadania, czy nie doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organem administracyjnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie, WSA w sposób nieprawidłowy odszedł od zasady prawdy obiektywnej i zignorował fakt, że rzeczywisty stan faktyczny sprawy był inny niż ujawniony w toku postępowania administracyjnego. Tym samym nie mogło być mowy o prawidłowym zastosowaniu przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji. Jeśli powyższe nie zostało stwierdzone w ramach sądowoadministracyjnej kontroli postępowania administracyjnego to w ocenie skarżącej taka kontrola w sposób jednoznaczny musi być wadliwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie sposób się w tym miejscu zgodzić z konkluzją WSA w Gliwicach jakoby forma "zaleceń pokontrolnych" wyłączała obowiązek dochodzenia prawdy materialnej. Przede wszystkim, co ma znaczenie podstawowe dla niniejszej sprawy - organ administracyjny nie ustalił, nie wskazał jednoznacznie, że skarżąca magazynuje przedmiotowe odpady, która to kwestia jest fundamentalna dla niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej taka okoliczność nie istniała i nie istnieje po stronie skarżącej, sam jednak fakt braku ustalenia w tym przedmiocie oraz poprzestanie na zupełnie potocznych znaczeniach określenia "magazynowanie" świadczy o fundamentalnej wadzie postępowania prowadzonego przez organ administracyjny i konsekwentnie przez wyrok WSA w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, które zasadniczo oscylują wokół ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji, warto zaznaczyć, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22). Zarysowana specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23). Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jak wcześniej zaznaczono, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) jest przepisem ustrojowym, a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej przepisem prawa materialnego, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12; z 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07; z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, ani materialny wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki nieznane ustawie, co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3685/19). Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej (wskazane w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) zważywszy na powołanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - niewątpliwie są zarzutami naruszenia przepisów postępowania, przy czym ich konstrukcja budzi zastrzeżenia. Punktem wyjścia i jedynym powołanym przepisem postępowania jest tu bowiem "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. (ściśle biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), który to przepis nie był przez Sąd I instancji stosowany. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 1804/24). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, zważywszy że intencją skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny ustaleń faktycznych organu co do tego, że na terenie spółdzielni magazynowane są odpady przewidziane do przetwarzania o kodzie ex 02 07 99 w dwukomorowym zbiorniku wyłożonym płytami betonowymi oraz wyposażonym w studzienkę na odcieki, a zatem, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie magazynowania ziemi okrzemkowej, a wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), nie prowadzi wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów od samego początku podjęcia tej działalności - stwierdzić należy, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Sąd I instancji omówił ustalenia kontroli przeprowadzonej w okresie od 3 sierpnia 2020 r. do 26 sierpnia 2020 r. na terenie [...] Spółdzielni [...] w M., w powiecie [...]. W wyniku kontroli ustalono, że na terenie spółdzielni magazynowane są odpady przewidziane do przetwarzania o kodzie ex 02 07 99 w dwukomorowym zbiorniku wyłożonym płytami betonowymi oraz wyposażonym w studzienkę na odcieki. Skarżąca posiada decyzję Starosty Bielskiego znak ZR.6233.41.2014.de z 3 września 2014 r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie ex 02 07 99, obejmującym ziemię okrzemkową w procesie odzysku RIO (obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska), zgodnie z którą "odpady w postaci ziemi okrzemkowej będą gromadzone w specjalnym zbiorniku wyłożonym płytami betonowymi oraz wyposażonym w studzienkę na odcieki". W sprawie prawidłowo stwierdzono, że zgodnie z posiadaną decyzją kontrolowany czasowo przechowuje odpady magazynując je zanim zostaną poddane przetwarzaniu w procesie RIO. Są to odpady zbierane (magazynowane) i przyjmowane do przetworzenia. Ponadto zgodnie z posiadaną przez skarżącą kasacyjnie ww. decyzją spółdzielnia prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie 02 07 99 w ilości 3000,0 Mg. Dodatkowo w uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że "odpady magazynowane będą na terenie obiektu, do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny (dz. nr [...])". Jednocześnie skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że ziemia okrzemkowa "jest deponowana w zbiornikach/silosach odciekowych, aby doszło do procesu odsączenia" zatem jest tam przechowywana, czyli spełnia definicję magazynowania. W protokole kontroli wskazano, że odpad w postaci ziemi okrzemkowej magazynowany jest w specjalnym dwukomorowym zbiorniku wyłożonym płytami betonowymi o pojemności użytkowej każdej z komór ok. 1500 m3. Zbiornik jest przejezdny i wyposażony w studzienkę na odcieki. Zlokalizowany jest na terenie spółdzielni. Zbiornik stanowią silosy, wykorzystywane wcześniej przez Spółdzielnię do przechowywania kiszonek. W trakcie oględzin znalezienie przedmiotowej studzienki w terenie mocno porośniętym przez roślinność nie było możliwe. W bezpośredniej okolicy miejsca, w którym miała być zlokalizowana studzienka na gruncie zaobserwować można było koleiny po wjeździe pojazdu, jednak sama roślinność nie była naruszona. W bezpośredniej okolicy znajdowała się rura służąca do podpięcia do wozu asenizacyjnego, której jeden koniec znajdował się przy zarośniętej pokrywie studzienki, a drugi koniec znajdował się przy zbiorniku. Z uzyskanych informacji wynika, że firma S. dokonuje odpompowywania odcieków znad powierzchni odpadu ex 02 07 99 oraz ze studzienki. W czasie wizji w dniach 3 i 14 sierpnia 2020 r. w zbiorniku znajdował się odpad w postaci ziemi okrzemkowej. Bezpośrednio przy zbiorniku był wyczuwalny lekki odór spowodowany biologicznym rozkładem białka. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, podzielić należy wyrażony przez organ w toku postępowania, a zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd, że poczynione ustalenia wyczerpują wszystkie przesłanki do stwierdzenia, że na terenie spółdzielni dochodzi do magazynowania odpadu ex 02 07 99. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie jako podmiot obowiązany do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz prowadzący magazynowanie odpadów od 22 lutego 2019 r. była zobowiązana do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów. W trakcie kontroli ustalono, że w miejscu magazynowania odpadu o kodzie ex 02 07 99 - Ziemia okrzemkowa (dwukomorowy zbiornik wyłożony płytami betonowymi) kontrolowany nie posiada wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów. Stanowi to naruszenie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. U podstaw zarządzenia legły zarówno ustalenia poczynione w niniejszej kontroli, jak również materiał dowodowy zgromadzony w trakcie działań dotychczas przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie. Ustalenia zostały poczynione wystarczająco rzetelnie i prowadziły do postawienia przez kontrolujących właściwych i uprawnionych wniosków pokontrolnych. Przyjęte przez organ ustalenia faktyczne oraz uzasadnienie stanowiska zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym umożliwiły Sądowi I instancji jego kontrolę. Nie ulega też wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa materialnego. Przyjęte ustalenia prowadzą do wniosku, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach przez uznanie, że w sprawie nie dochodzi do magazynowania odpadów. Skarżąca kasacyjnie wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w dwukomorowym zbiorniku zachodzi wstępna obróbka ziemi okrzemkowej (separacja grawitacyjna) stanowiąca przygotowanie do procesu przetwarzania odpadów. Jednak stwierdzenia tego nie potwierdzają ustalenia kontroli, na podstawie której wydano zarządzenie pokontrolne. W tym kontekście wypada też ponownie podkreślić, że w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w kontrolowanej sprawie czynności uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenie pokontrolnego i były również wystarczające do stwierdzenia uchybień zasygnalizowanych w treści tego zarządzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, z których jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie jako podmiot obowiązany do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz prowadzący magazynowanie odpadów była obowiązana do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów. Tymczasem w wyniku kontroli ustalono, że skarżąca kasacyjnie nie posiada wymaganego wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, co stanowi naruszenie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Odnosząc się do twierdzenia skargi kasacyjnej w zakresie niezastosowania przez organ art. 25 ust. 6j ustawy o odpadach wskazać należy, że – jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej - regulacja ta weszła w życie w dniu 23 września 2021 r. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej stawiając tezę, że organ administracji publicznej stwierdzając naruszenie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach uznał, że przepis ten dotyczy odpadów niepalnych. W dacie wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego omawiana regulacja nie funkcjonowała w porządku prawnym. Uzasadnia to stwierdzenie, iż przepis ten pozostaje prawnie irrelewantny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.