I OSK 880/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., A. P., G. P. oraz J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 690/21 w sprawie ze skargi M. W., A. P., G. P. oraz J. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 maja 2021 r. nr GN-III.7581.276.2020.ŁKa w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 690/21 oddalił skargę M. W., A. P., G. P. oraz J. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 maja 2021 r. nr GN-III.7581.276.2020.ŁKa w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. W., A. P., G. P. oraz J. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, co miało skutek w postaci odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest: a) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II, tak jak i decyzji I instancji, pomimo że decyzja ta została wydana po niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do uznania przez organy I i II instancji, że cel wywłaszczenia, to jest budowa osiedla mieszkaniowego w E., został zrealizowany, w sytuacji w której cel ten nie został zrealizowany na przedmiotowych nieruchomościach, a co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy; b) art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 81a K.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji w której ze względu na to, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to jest wątpliwości jakie przeznaczenie miała rzeczona nieruchomość w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji – ze względu na brak w zasobach archiwalnych decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi z 16 grudnia 1987 r. nr 61/87 o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w E. w terenie ograniczonym ulicami: [A], [B], [C] i [D] wraz z załącznikiem graficznym, przy czym wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jak podkreślili w uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną, organy w sposób niewyczerpujący zebrały materiał dowodowy, co skutkowało nierozpatrzeniem w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego. Organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, a wywłaszczenie działki nr [1]/1 o powierzchni 97 m2 było zbędne. W piśmie z 22 lipca 2020 r. [E] Spółdzielnia Mieszkaniowa (powoływana dalej również jako "[E] SM" lub "Spółdzielnia") poinformowała, że w latach 1989–1992 powstało 8 budynków wielorodzinnych (bloków) wraz z infrastrukturą techniczną potrzebną do zabezpieczenia tych budynków. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, organy nie wykazały szczegółów związanych z usytuowaniem tej infrastruktury. Nie można się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, że ogólne stwierdzenie, iż celem wywłaszczenia jest budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w E., w terenie ograniczonym wymienionymi wyżej ulicami, jest wystarczające do stwierdzenia, że działka o numerze [1]/1 pozostawała konieczna do wywłaszczenia i cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. Jak zwrócili uwagę wnoszący skargę kasacyjną, na terenie nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [1]/1 oraz nr [1]/2 porasta niezagospodarowana zieleń – trawa, chwasty i kilka drzew owocowych, będących pozostałością ogrodu owocowego należącego wcześniej do E. P. Co więcej, usytuowanie wybudowanych budynków handlowych na północ i południe od tej nieruchomości wskazuje, że w miejscu wywłaszczonej nieruchomości miała powstać zabudowa handlowa (pawilony handlowe) a nie zagospodarowana zieleń, a sporna nieruchomość stanowi "wyrwę" w niedokończonym ciągu budynków. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, wskazuje to jednoznacznie, że przeznaczenie omawianej nieruchomości miało być inne niż to, na które wskazują organy, to jest zagospodarowana zieleń rekreacyjna. Organ I instancji nie przedstawił dokumentów potwierdzających dokonanie realizacji zaplanowanej inwestycji, w której celu wywłaszczono nieruchomość. Poza rozebraniem budynku mieszkalnego, zabudowań gospodarczych oraz ogrodzenia działki, wyżej wymieniona nieruchomość nie została zmieniona – pozostawiono nawet drzewa owocowe posadzone przez poprzednią właścicielkę. W opinii wnoszących skargę kasacyjną, brak możliwości precyzyjnego wskazania przez organ, jakie przeznaczenie, obiekty planowano na wywłaszczonej nieruchomości, nie może powodować automatycznego przyjęcia, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla, pozostawienie drzew owocowych było działaniem celowym, a tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 81a K.p.a. Ich zdaniem, to na organie administracji spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu dotyczącego stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wątpliwości, a w szczególności brak możliwości stwierdzenia, jakie przeznaczenie miała działka nr [1]/1 powodują, że wnoszący skargę kasacyjną co do zasady tracą swoje uprawnienie do zwrotu zbędnie wywłaszczonej nieruchomości. Nawet jeżeli przyjąć, że przeznaczeniem wyżej wymienionej nieruchomości było stworzenie terenu wypoczynku i rekreacji dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego, chociaż zdaniem wnoszących skargę kasacyjną reguły poprawnego rozumowania i doświadczenie życiowe wskazują, że przeznaczenie tych działek miało być inne, to nie można uznać, że nawet taki cel został zrealizowany. Wskazany teren jest nieuporządkowany, porastają go chwasty, samosiejki oraz trawa. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, powyższe nie jest wyłącznie kwestią utrzymania wpływającą na walory estetyczne nieruchomości, ale przede wszystkim świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia i zbędności wywłaszczonej działki na cel wywłaszczenia. Jak dalej zaznaczyli wnoszący skargę kasacyjną, zieleń osiedlowa, czy tereny rekreacyjne są zielenią wyraźnie ukształtowaną, zorganizowaną w sposób świadomy, celowy, według pewnej koncepcji i podlegającą stałemu nadzorowi i bieżącej, systematycznej pielęgnacji (tak WSA w Lublinie w wyroku z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 158/20). Nie można automatycznie zakładać, że skoro ewentualnym celem wywłaszczenia było urządzenie terenów zielonych (zieleni osiedlowej o funkcji rekreacyjnej, terenów rekreacyjnych), to pozostawienie terenów niezagospodarowanych w sposób planowy, nawet zadrzewionych, porośniętych samosiejkami, trawą, bez śladów pielęgnacji, można potraktować jako realizację tak ściśle sformułowanego celu wywłaszczenia (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 629/09). W opinii wnoszących skargę kasacyjną, z akt sprawy wynika, że działka nr [1]/1 nigdy wcześniej nie była i nie jest wykorzystywana jako tereny rekreacyjne. Ponadto, nie można uznać, że była funkcjonalnie związana z planowanym osiedlem, gdyż jest od jego centralnej części znacznie oddalona. Obecnie, [E] SM pozostawiła tę część wywłaszczonej nieruchomości poza obszarem osiedla mieszkaniowego, co sugeruje, że ta działka nigdy nie była przez Spółdzielnię jako związaną z terenami rekreacyjnymi osiedla mieszkaniowego. Potwierdza to stanowisko wnoszących skargę kasacyjną, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że została ona zagospodarowana na cele rekreacyjne. Nawet jeżeli faktycznie nieruchomość, jako obszar ogólnodostępny i otwarty, mogła być bądź jest wykorzystywana przez mieszkańców osiedla w celach wypoczynkowych lub sportowych, to nie mieszkańcy osiedla mają realizować cel wywłaszczenia, lecz podmiot, który przejął nieruchomość na własność. To na nim spoczywa obowiązek takiego zorganizowania powierzchni zajętej nieruchomości, aby nie budziło wątpliwości, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia jej przez państwo. Zatem, samo faktyczne korzystanie z nieruchomości przez mieszkańców osiedla, nawet na cele zgodne z ewentualnym celem wywłaszczenia, nie oznacza że ten cel został zrealizowany. Zieleń, choćby istniała na danej nieruchomości, musi być wynikiem celowego działania, a pozostawać jako nieużytek porośnięty trawą i chwastami (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 322/19). Z kolei, brak zagospodarowania terenu, lub zagospodarowanie go sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia, nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i nie może być podstawą odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe warunki, o których mowa w art. 136 u.g.n. (tak WSA w Krakowie w wyroku z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1528/19). Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, "trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dziko rosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji. Urządzenie zieleni miejskiej nie może być przypadkowe i niezorganizowane" (tak WSA w Łodzi w wyroku z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 433/16). Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, uwagi sądu należy zastosować do niniejszego stanu faktycznego, w którym to tereny nieruchomości nie są urządzone w jakikolwiek sposób. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że ustalenie celu wywłaszczenia jest pierwszym, niezbędnym elementem umożliwiającym dalsze rozstrzyganie wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, co wynika z art. 136 ust. 1 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 366/18). Znajdowanie się jakiejkolwiek zieleni nie świadczy jeszcze o tym, że jest to zieleń osiedlowa czy miejska (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2254/18). Zatem, ani Sąd I instancji, ani organy administracji nie powinni poprzestać jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że nieruchomość została przeznaczona na cel wywłaszczenia, jeżeli nie zbadano czy rzeczywiście cała nieruchomość została przeznaczona na cel wywłaszczenia. Tym bardziej, że z samego rozmieszczenia inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości można wywnioskować, że na terenie "zieleni miejskiej" początkowo planowano realizować inwestycje – sklepy i usługi. Nie można jednak twierdzić, że wykonanie chodników w miejscu wydeptanych przez mieszkańców osiedla ścieżek, jest zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Gdyby działka była faktycznie wykorzystywana jako tereny zielone o funkcji rekreacyjnej, to powinna się na niej znajdować infrastruktura służąca temu celowi. Następnie, wnoszący skargę kasacyjną zwrócili uwagę na wynikające z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wąskie rozumienie celu wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 593/08). W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej, istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem – ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia a nie powstała jedynie "przy okazji" (tak WSA w Lublinie w wyroku z 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 450/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 958/13). W opinii wnoszących skargę kasacyjną, trawa samosiejka porastająca niezagospodarowaną nieruchomość, nie stanowi takiego elementu struktury zieleni o funkcji rekreacyjnej. Z uwagi na powyższe, wnoszący skargę kasacyjną zarzucili, że w sprawie błędnie dokonano wykładni rozszerzającej przesłanki "celu wywłaszczenia" przyjmując, że nieruchomość porośnięta trawą, na której nie znajdują się urządzenia rekreacyjne, stanowi o ogólnej realizacji celu wywłaszczenia. Pominięto bowiem, że roślinność powinna mieć strukturę uporządkowaną i zaplanowaną, a nie przypadkową i zaniedbaną, bez jakichkolwiek nasadzeń lub śladów innych działań, świadczących o zagospodarowaniu terenu. To wszystko pozwala uznać, że nieruchomość pozostawała zbędna dla realizacji celów wywłaszczenia, a więc powinna zostać zwrócona wnoszącym skargę kasacyjną. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Starosta Zgierski decyzją z 25 sierpnia 2020 r. znak GN.6821.30.2019.JK orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. W., J. D., A. P. oraz G. P. nieruchomości o pow. 1 358 m2, położonej w E. przy ul. [A] [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki o nr [1]/1 (o pow. 97 m2 ) i nr [1]/2 (o pow. 1261 m2). Jak ustalono w sprawie, przedmiotowa nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa przez E. P., na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1988 r. Rep. A nr 1347/1988 za kwotę [...] zł. Przyjęcie oferty sprzedaży nastąpiło na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była planowana do realizacji inwestycja – budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w E., w terenie ograniczonym ulicami: [A], [B], [C] i [D], którego lokalizację zatwierdzono decyzją Wiceprezydenta Miasta Łodzi z 16 grudnia 1987 r. nr 61/87. Spadkobiercy E. P.: M. W., J. D., A. P. oraz G. P. we wniosku z 28 stycznia 2019 r. zwrócili się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, wskazując że nie został zrealizowany cel, na jaki została wywłaszczona. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że działka o nr [1]/2 o pow. 1261 m2 była przedmiotem umowy notarialnej [...] listopada 1989 r. nr Rep. A 3383/1989 zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a [E] SM w E., na mocy której przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Przysługujące Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione 21 grudnia 1989 r. w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...]. Możliwość zwrotu tej części nieruchomości wyklucza więc art. 229 u.g.n. Z kolei co do działki o nr [1]/1 o pow. 97 m2 ustalono, że stanowi aktualnie część działki [2] i pozostaje własnością Gminy Miasta E. Przeprowadzone 10 marca 2020 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że jest ona niezabudowana, porośnięta trawą i stanowi część terenu zielonego, oddzielającego ulicę od parkingu i budynków mieszkalnych. W ramach zatwierdzonej decyzją z 16 grudnia 1987 r. lokalizacji osiedla mieszkaniowego w terenie ograniczonym ulicami [A], [B], [C] i [D], w latach 1989-1992 powstało 8 budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do zabezpieczenia budynków, chodniki, parkingi, uliczki osiedlowe o łącznej powierzchni 3 981m2, place zabaw, boiska oraz trawniki o łącznej powierzchni 19 538 m2 (pismo Spółdzielni z 22 lipca 2020 r.). Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania M. W., J. D., A. P. oraz G. P., decyzją z 28 maja 2021 r. znak GN-III.7581.276.2020.Łka, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. M. W., J. D., A. P. oraz G. P. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a Sąd ten uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Przy czym należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie został skonstruowany zupełnie poprawnie. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., nie wskazał bowiem formy jego naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10 i z 12 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1495/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejno, dokonując analizy argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu tego zarzutu należało dojść do wniosku, że zarzutem tym autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o prawidłowym ustaleniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości będącej własnością poprzedniczki prawnej skarżących kasacyjnie, a co za tym idzie o braku zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują zatem, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji, dokonanej przez organy administracyjne, oceny ustalonych okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W rzeczywistości zatem argumentacja skargi kasacyjnej odnosi się do oceny ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie usiłują zatem zwalczać sferę ustaleń faktycznych przez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W judykaturze podkreśla się, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest natomiast zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Z powyższego wynika, że kwestia ta jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania - jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W sytuacji, w której nie zakwestionowano poprawności wykładni prawa materialnego, a jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują jako konsekwencji niewłaściwej oceny stanu faktycznego, rozstrzygająca pozostaje kwestia oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość, o której zwrot wystąpili skarżący, została nabyta przez Skarb Państwa od E. P. (spadkodawczyni skarżących), na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1988 r., w trybie określonym w art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w sprawie zastosowanie odpowiednio znajdują zatem przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów procesowych konieczne jest zwrócenie uwagi, że skarżący kasacyjnie, kwestionując decyzję organu II instancji w całości - zarówno co do działki nr [1]/1, jak i nr [1]/2, podnoszą wyłącznie prawidłowość ustaleń w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, podczas gdy powodem odmowy zwrotu nieruchomości było nie tylko zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości, ale także ziszczenie się przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie zaakcentował to zagadnienie wskazując, że w ocenie skarżących, wadliwe postępowanie wyjaśniające i dowodowe skutkowało błędnym stwierdzeniem, że na przedmiotowych działkach doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., gdy tymczasem objęta skargą decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości została wydana w oparciu o dwie podstawy prawne, to jest art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. oraz art. 229 u.g.n. Pomimo to skarżący kasacyjnie do tej części zagadnienia w ogóle ponownie nie ustosunkowują się. Naczelny Sąd Administracyjny był więc zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Wynika z nich, że oddanie działki nr [1]/2 w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na mocy umowy notarialnej z 2 listopada 1989 r. i ujawnienie tego prawa 21 grudnia 1989 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, stanowi okoliczność wyłączającą możliwość zwrotu tej działki na rzecz skarżących, stosownie do art. 229 u.g.n. Trafnie przy tym Sąd I instancji wskazał, że zaistnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. w odniesieniu do objętej wnioskiem nieruchomości nr [1]/2, to jest oddanie jej w użytkowanie wieczyste [E] SM i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., skutkowało koniecznością wydania orzeczenia o odmowie jej zwrotu, bez uprzedniej oceny co do wystąpienia przesłanek do jej zwrotu, to jest realizacji celu na jaki została wywłaszczona. Odnośnie do działki nr [1]/1, w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń poczynionych przez organy administracyjne i zaaprobowanych przez Sąd I instancji wskazujących, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była inwestycja - budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w E., w terenie ograniczonym ulicami [A], [B] i [C]. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie załączonych do akt: oferty z 30 marca 1988 r. dotyczącej dobrowolnego odstąpienia przez właścicielkę E. P. na rzecz Państwa nieruchomości położonej przy ul. [A] [...] w E., decyzji Wiceprezydenta Miasta Łodzi z 16 grudnia 1987 r. nr 61/87 i aktu notarialnego z [...] listopada 1989 r. nr Rep. A 3383/1989. Nie jest też sporne, że działka nr [1]/1 stanowi aktualnie część pozostającej własnością Gminy Miasta E. działki nr [2]. Przeprowadzone 10 marca 2020 r. oględziny na miejscu przedmiotowej nieruchomości wykazały, że ma ona kształt kwadratu, jest niezabudowana, porośnięta trawą i stanowi część terenu zielonego oddzielającego ulicę od parkingu i budynków mieszkalnych. Zgodnie z informacją udzieloną przez [E] SM w E. w piśmie z 22 lipca 2020 r., w ramach zatwierdzonej wskazaną wyżej decyzją z 16 grudnia 1987 r. o lokalizacji osiedla mieszkaniowego w terenie ograniczonym ulicami [A], [B], [C] i [D], w latach 1989-1992 powstało 8 budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do zabezpieczenia budynków, chodniki, parkingi, uliczki osiedlowe o łącznej powierzchni 3 981m2, place zabaw, boiska oraz trawniki o łącznej powierzchni 19 538 m2. Z dostępnych map zasadniczych wynika, że w północno-zachodniej części działki nr [2], wzdłuż granicy z drogą powiatową, przebiega podziemna infrastruktura telefoniczna. Organy przyznały, że pomimo przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu pozyskanie z zasobów archiwalnych decyzji lokalizacyjnej z 16 grudnia 1987 r. z załącznikami graficznymi, nie udało się pozyskać archiwalnej dokumentacji projektowej osiedla, z której wynikałaby konkretna inwestycja, czy też planowane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i rozpatrzyły go w całości, a także sporna pozostaje ocena czy przywołane przez organy administracyjne okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, pozwalają na stwierdzenie, że został zrealizowany cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, to jest budowa osiedla mieszkaniowego. Kluczowym zagadnieniem w sprawach o zwrot nieruchomości jest cel wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sposób zrekonstruowania celu wywłaszczenia wyznacza zatem sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ustalenie organów administracyjnych, że cel wywłaszczenia został sprecyzowany w umowie sprzedaży nieruchomości i został określony jako budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego w E. Inwestycja ta objęta była decyzją lokalizacyjną Wiceprezydenta Miasta Łodzi z 16 grudnia 1987 r. nr 61/87. Zgodzić się należy przy tym z oceną Sądu I instancji, że akta sprawy potwierdzają, że organy administracyjne prowadziły poszukiwania tych dokumentów i nie udało się ich odnaleźć. Trafnie zatem wywiódł Sąd I instancji, organy administracyjne podjęły próbę przeprowadzenia dowodu z powyższej decyzji i innych dokumentów, które mogłyby szczegółowo wskazać lokalizację poszczególnych obiektów osiedla mieszkaniowego na nabytym terenie. Należy zaznaczyć, że w rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć na względzie, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze I OSK 1966/14, fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Słusznie więc Sąd I instancji zwrócił uwagę, że upływ ponad 30 lat od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości skutkuje tym, że materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, może być w znacznej części niekompletny. Na przestrzeni tego okresu następowały bowiem zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego rozstrzyganie w tego rodzaju sprawach stawia organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania dotyczącego realizacji inwestycji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia umowy waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego, która pozostaje w obrocie prawnym. Przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Ponadto spór w zakresie braku ustaleń co do szczegółowego rozmieszczenia obiektów budowlanych i terenów objętych inwestycją na wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia wobec tego jak został określony cel wywłaszczenia nieruchomości. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie odnoszą się zatem do okoliczności indyferentnej prawnie w niniejszej sprawie, co prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji. Przedmiotem badania w sprawie zwrotu nieruchomości jest zatem cel wywłaszczenia, który w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólny, a mianowicie zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, a jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że oceny realizacji celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla (traktowanego jako cel główny), w odniesieniu do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres, należy dokonywać w aspekcie celu podstawowego, to jest szeroko rozumianej budowy osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju inwestycja nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Trafnie uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy z zachowanych dokumentów wynika, jakie miało być przeznaczenie przejmowanej nieruchomości, a obecny sposób zagospodarowania i wykorzystania odbiega częściowo od celu pierwotnego, to nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. W celu przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, wystarczające jest, aby obszar objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego dokonano wywłaszczenia. W takiej sytuacji dochodzi bowiem do modyfikacji celu wywłaszczenia, której nie można utożsamiać z całkowitą zmianą, czy też z rezygnacją z zakładanego celu. Prawidłowa jest zatem ocena Sądu I instancji, że zarówno położenie działki, jak i jej aktualne zagospodarowanie, udokumentowane załączoną do akt sprawy dokumentacją fotograficzną, pozwalają na stwierdzenie, że działka ta stanowi fragment osiedla mieszkaniowego jako całości, o charakterze terenu zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej, do której zalicza się: trawniki, kwietniki, kompozycje zieleni o charakterze parkowym, z elementami nasadzeń drzew i krzewów, jak również tereny boisk, placów do gier itp. obiektów porośniętych zielenią. Tereny te pełnią funkcję wypoczynkową, izolacyjną i estetyczną. Zasadniczą funkcją, jaką spełnia przedmiotowa nieruchomość, jest funkcja izolacyjna, oddzielająca budynki mieszkalne osiedla od drogi powiatowej. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że podnoszona przez stronę skarżącą kwestia utrzymania nieruchomości, to jest stwierdzone zachwaszczenie trawnika, w żaden sposób nie pozbawia terenu funkcji izolacyjnej, a co najwyżej wpływa na jej funkcje estetyczne. Należy powtórzyć za Sądem I instancji, że argument skarżących kasacyjnie o braku jakiegokolwiek planowego zagospodarowania nieruchomości jako terenów zielonych mógłby mieć ewentualny wpływ na wynik niniejszego rozstrzygnięcia, gdyby ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynikałoby wprost, że została ona nabyta (wywłaszczona) na konkretny cel, to jest na urządzenie terenów zielonych. Tymczasem cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, jako budowa osiedla mieszkaniowego. Za stanowiskiem Sądu I instancji przemawiają także niesporne okoliczności wskazujące, że znajdujące się na nabytej od E. P. nieruchomości: budynek mieszkalny murowany, zabudowania gospodarcze oraz ogrodzenie działki zostały rozebrane, a teren po uprzątnięciu został zaadaptowany na potrzeby powstającego osiedla. Fakt pozostawienia drzew owocowych, istniejących na działce w jej dacie nabycia, nie świadczy o braku zagospodarowania terenu, gdyż drzewa te wpisują się w pojęcie terenu zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że wynikające z akt sprawy położenie i aktualny sposób zagospodarowania całej działki nr [2] (w tym działki nr [1]/1), która stanowi swoistego rodzaju pas oddzielający mieszkańców osiedla od hałasu i zanieczyszczeń pochodzących z drogi powiatowej (ul. [A]), nie pozwala na stwierdzenie, że zagospodarowanie to ma charakter przypadkowy. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej odwołującej się do orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach zwrotu nieruchomości, należy zauważyć, że są one nieodłącznie związane ze ściśle określonymi stanami faktycznymi i prawnymi danej sprawy, a zatem nie można automatycznie, przenosić wniosków z nich płynących na inne stany faktyczne – do rozpoznawanej sprawy. Co do zasady w orzeczeniach cytowanych przez skarżących kasacyjnie celem wywłaszczenia było właśnie zorganizowanie terenów zielonych, a poza tym planowany teren zielony wymagał, według zgromadzonej dokumentacji, specjalnego urządzenia w postaci wybetonowanych alejek, czy wzniesienia trwałych urządzeń, usytuowania ławek, koszy na śmieci itp. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Podsumowując, zasadnie Sąd I instancji uznał, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego, były wystarczające do załatwienia sprawy. Nie jest więc zasadny zarzut niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to niedokładnego wyjaśnienie sprawy w zakresie istotnym, to jest realizacji celu wywłaszczenia na spornym gruncie. Organ zgromadził wszystkie dostępne dokumenty mające wpływ na oznaczenie celu wywłaszczenia oraz obrazujące jego realizację. Argumentację skargi kasacyjnej odnoście do wskazanych powyżej okoliczności należy uznać za nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo poczynionymi ustaleniami. Skarżący kasacyjnie nie wskazali bowiem żadnego dowodu, który podważyłby te ustalenia. Trzeba też podzielić stanowisko Sądu I instancji odnośnie do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 K.p.a., że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie z powodów wskazanych przez Sąd I instancji. W konsekwencji, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Podstawą materialnoprawną kwestionowanych w postępowaniu sądowym decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości były art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. Wywłaszczona nieruchomość nie stała się bowiem, stosownie do art. 137 u.g.n., zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu bądź roszczenie o zwrot wygasło. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.