II SAB/Kr 225/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wójta Gminy B. D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. D. do wydania aktu lub podjęcia czynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy B. D. na rzecz K. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 22 października 2021 r. K. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy B. D. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2021 roku - wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej 10 września 2021 r.; 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku: 1/ decyzji odmownej oraz 2/ powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 10 września 2021 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w celu pozyskania materiału do badań. Wniosek dotyczył 1/ sporządzenia wykazu aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących o działaniach, w zakresie zwalczania, przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 roku, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy oraz 2/ sporządzenia wykazu dokumentów (w tym również projektów) stanowiących o działaniach na lata nieobjęte dokumentami wskazanymi w pkt 1 wniosku, w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przestalanie ich na adres mailowy wnioskodawcy. Skarżącą wniosła o udostępnienie w szczególności, jeśli w jakimkolwiek zakresie dotyczy działalności podczas pandemii COVID- 19 w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 roku : dokumenty zawierające informacje dotyczące ograniczeń nałożonych na przedsiębiorców oraz obywateli, w tym treści wydanych komunikatów, dokumenty zawierające informacje dotyczące procedur działania w obliczu chorób zakaźnych u ludzi, dokumenty zawierające informacje dotyczące kosztów poniesionych na działania związane ze zwalczaniem, przeciwdziałaniem i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID- 19, Dokumenty zawierające informacje dotyczące przyznanych środków dla przedsiębiorców w ramach tarczy antykryzysowych w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje dotyczące przyznanych środków z tytułu dodatkowego zasiłku opiekuńczego w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje dotyczące ograniczeń i trudności w utrzymaniu prawidłowego dostępu do wody pitnej, ogrzewania, wywozu nieczystości stałych oraz dostępu do komunikacji miejskiej oraz poniesionych w związku z tym kosztach, dokumenty stanowiące raporty z wykonywanych działań w zakresie zwalczania, przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19, dokumenty zawierające informacje dotyczące osób przebywających na kwarantannie w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje o ilości osób zmarłych z powodu zakażenia SARS-CoV-2 w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje o ilości odbytych zgromadzeń w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje dotyczące pracy zdalnej pracowników administracji publicznej oraz podmiotów powiązanych, uchwały Rady Miasta stanowiące reorganizację pracy podmiotów publicznych i/lub prywatnych oraz obostrzeń w dostępie do usług publicznych, informacji o innych, niewymienionych dokumentów o tożsamym znaczeniu i zakresie odnoszących się do działań w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 (w przypadku posiadania również proszę o ich udostępnienie)." Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie informacji pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres poczty elektronicznej. Mając na uwadze poszanowanie czasu pracy wyznaczono również sposób alternatywny w postaci możliwości przekazania informacji poprzez linki/hiperłącza kierujące do właściwych dokumentów. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo przekroczenia tego terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W konkluzji skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt gminy B. D. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że pismem z dnia 26 października 2021 r. skarżącej została przesłana informacja publiczna w żądanym zakresie wysłana przez Sekretarza Gminy B. D. na adres mailowy: [...]. Do odpowiedzi została dołączona prośba o wycofanie skargi z wyjaśnieniem, iż termin do udzielenia informacji publicznej nie został zachowany nie z uwagi na złą wolę organu, tylko w związku z przeoczeniem pracownika Urzędu Gminy, w związku z występującymi brakami kadrowymi w Urzędzie Gminy w B. D. . Należy zaznaczyć, iż jakiekolwiek przypomnienie organowi o nie załatwieniu wniosku w terminie skutkowałoby niezwłocznym jego załatwieniem. Takiego dodatkowego wezwania jednak nie było. Organ podkreśla, że zaistniała sytuacja była nieumyślna. Na korzyść organu przemawia również to, iż żądana informacja publiczna została wysłana na adres skarżącej w pierwszym możliwym terminie po wpłynięciu skargi do Urzędu Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej, której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). W rozpoznawanej sprawie, wnioskiem z dnia 10 września 2021 r., skarżąca wniosła o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci 1/ sporządzenia wykazu aktualnie obowiązujących dokumentów stanowiących o działaniach, w zakresie zwalczania, przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 roku, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przesłanie ich na adres mailowy wnioskodawcy oraz 2/ sporządzenia wykazu dokumentów (w tym również projektów) stanowiących o działaniach na lata nieobjęte dokumentami wskazanymi w pkt 1 wniosku, w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych, a także miejsca ich udostępnienia na serwerach właściwego urzędu, względnie przestalanie ich na adres mailowy wnioskodawcy. Skarżącą wniosła o udostępnienie w szczególności, jeśli w jakimkolwiek zakresie dotyczy działalności podczas pandemii COVID- 19 w roku 2019 oraz w I i II kwartale 2020 roku: dokumentów zawierających informacje dotyczące ograniczeń nałożonych na przedsiębiorców oraz obywateli, w tym treści wydanych komunikatów, dokumentów zawierających informacje dotyczące procedur działania w obliczu chorób zakaźnych u ludzi, dokumenty zawierające informacje dotyczące kosztów poniesionych na działania związane ze zwalczaniem, przeciwdziałaniem i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID- 19, dokumentów zawierających informacje dotyczące przyznanych środków dla przedsiębiorców w ramach tarczy antykryzysowych w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje dotyczące przyznanych środków z tytułu dodatkowego zasiłku opiekuńczego w ww. okresie, dokumentów zawierających informacje dotyczące ograniczeń i trudności w utrzymaniu prawidłowego dostępu do wody pitnej, ogrzewania, wywozu nieczystości stałych oraz dostępu do komunikacji miejskiej oraz poniesionych w związku z tym kosztach, dokumentów stanowiących raporty z wykonywanych działań w zakresie zwalczania, przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19, dokumentów zawierających informacje dotyczące osób przebywających na kwarantannie w ww. okresie, dokumenty zawierające informacje o ilości osób zmarłych z powodu zakażenia SARS-CoV-2 w ww. okresie, dokumentów zawierających informacje o ilości odbytych zgromadzeń w ww. okresie, dokumentów zawierających informacje dotyczące pracy zdalnej pracowników administracji publicznej oraz podmiotów powiązanych, uchwały Rady Miasta stanowiące reorganizację pracy podmiotów publicznych i/lub prywatnych oraz obostrzeń w dostępie do usług publicznych, informacji o innych, niewymienionych dokumentów o tożsamym znaczeniu i zakresie odnoszących się do działań w zakresie przeciwdziałania i zapobiegania rozprzestrzeniania się pandemii COVID-19 (w przypadku posiadania również proszę o ich udostępnienie). W pierwszej kolejności wyjaśnić zatem trzeba, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Żądane przez skarżącą informacje stanowią expressis verbis informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie. Zgodnie z treścią tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Niespornym jest, że Wójt Gminy B. D. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem także jest, że dopiero pismem z dnia 26 października 2021 r., a więc po wpłynięciu do organu administracji skargi żądana informacja została skarżącej udzielona. Niewątpliwie zatem bezczynność w udzieleniu informacji publicznej ustała po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a przed wydaniem wyroku. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność uwzględnia stan faktyczny z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, nie pozostaje już w stanie bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., I OSK 1979/12). Oznacza to, że sąd nie stosuje przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i nie orzeka o obowiązku wydania przez organ (podmiot zobowiązany) w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. Postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się w tej sytuacji zbędne i jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Udostępnienie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie zwalniało jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd ma obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa niezależnie od tego, że w dniu wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności i oczywistość naruszenia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 21 lipca 2017 r., I OSK 2808/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 58/18). Rozważając tę kwestię na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Wójta Gminy B. D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Należało przede wszystkim wziąć pod uwagę okoliczność, że organ uczynił zadość żądaniu niezwłocznie jak tylko otrzymał skargę. Nie kwestionował swego obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W ocenie sądu, w rozpatrywanej sprawie przedstawione wyżej okoliczności świadczą o tym, że bezczynności organu w tym wypadku nie można zakwalifikować jako rażącej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).