I OZ 128/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 544/21 o odrzuceniu skargi W. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 544/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na podstawie zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 listopada 2021 r., wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego sposób reprezentacji strony skarżącej (KRS). Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 22 grudnia 2021 r. W zakreślonym terminie braki formalne skargi nie zostały usunięte. Pismem procesowym nadanym dnia 30 grudnia 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej przesłał odpowiedź, w której wskazał, że pełnomocnictwo znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę przytoczył m.in. treść art. 29, art. 37 § 1 zd. 1 oraz art. 46 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i wskazał, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy, przesyłka zawierająca wezwanie doręczona została pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 22 grudnia 2021 r. Zatem siedmiodniowy termin na uzupełnienie powyższych braków formalnych upływał w dniu 29 grudnia 2021 r. Pomimo wezwania, pełnomocnik strony skarżącej nie usunął w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Odnosząc się zaś do odpowiedzi udzielonej przez pełnomocnika strony skarżącej Sąd wyjaśnił, że o spełnieniu przez skargę wymagań formalnych określonych w powołanych przepisach P.p.s.a. rozstrzyga treść skargi oraz jej załączników, a nie zawartość akt administracyjnych, które zawsze podlegają zwrotowi do organu administracji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła W. sp. z o.o. w W., zarzucając: 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu jej braków formalnych, pomimo wadliwego wezwania do ich uzupełnienia poprzez brak wezwania samej skarżącej do samodzielnego podpisania skargi, podczas gdy jeśli pełnomocnik, który złożył skargę nie wykazał się stosownym umocowaniem w wyznaczonym terminie, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać stronę do podpisania tej skargi, a nie odrzucać środek zaskarżenia z powodu nieuzupełnienia braku formalnego; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 37 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo zawierające umocowanie do reprezentowania przed WSA, nie jest wystarczające powołanie się w skardze na to pełnomocnictwo, a konieczne jest jego ponowne załączenie do skargi, podczas gdy przepis art. 37 P.p.s.a. wymaga, aby pełnomocnictwo dołączyć do akt sprawy, w sytuacji zatem gdy pełnomocnictwo znajduje się już w aktach sprawy i jest możliwe zweryfikowanie jego prawidłowości, nie ma żadnego uzasadnienia żądanie jego ponownego załączenia do skargi; 3) nieprawidłową interpretację art. 37 P.p.s.a., polegającą na uznaniu, że za dołączenie do akt pełnomocnictwa należy uznać wyłącznie załączenie pełnomocnictwa do skargi, podczas gdy pojęcie "akta sprawy", o którym mowa w art. 37 P.p.s.a. należy interpretować zgodnie z treścią art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. przesyłanymi do WSA kompletnymi i uporządkowanymi aktami kontrolowanego postępowania administracyjnego, zatem skuteczne i prawidłowe jest złożenie pełnomocnictwa do akt sprawy na etapie wcześniejszym niż skarga do WSA, albowiem ratio legis tego przepisu jest zapewnienie sądowi administracyjnemu możliwości kontroli prawidłowości pełnomocnictwa, która jest zawsze możliwa gdy pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że warunki formalne skargi, nieuzupełnienie których w zakreślonym terminie – w myśl art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – skutkuje jej odrzuceniem, zostały określone w art. 57 § 1 tej ustawy. Zgodnie z nim, skarga powinna zawierać elementy wymienione w pkt 1-3 omawianej regulacji, a ponadto powinna czynić zadość wymaganiom dla każdego pisma w postępowaniu sądowym – przewidzianym w art. 46 P.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 46 § 3 P.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Ponadto, zgodnie z art. 28 § 1 w zw. z art. 29 P.p.s.a. osoby uprawnione do działania w imieniu osób prawnych powinny wykazać to prawo stosownym dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Dokumentem tym, w przypadku spółki prawa handlowego, jest co do zasady odpis z rejestru przedsiębiorców KRS. Zaniechanie w tym zakresie stanowi brak formalny środka prawnego, podlegający uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a., a w sytuacji, gdy strona nie uczyni zadość wezwaniu, sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wobec powyższego Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu właściwie wezwał pełnomocnika W. sp. z o.o. w W. do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego sposób reprezentacji strony skarżącej (KRS). W terminie wyznaczonym w zarządzeniu z dnia 8 listopada 2021 r. nie nadesłano wymaganego pełnomocnictwa oraz odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a zatem zaistniała obligatoryjna przesłanka do odrzucenia skargi wskazana w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był pogląd, zgodnie z którym pełnomocnik może skutecznie powołać się na pełnomocnictwo złożone wcześniej w aktach administracyjnych nadesłanych wraz ze skargą na akt (działanie, bezczynność) organu, o ile treść tego pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości co do jego zakresu i w sposób wyraźny obejmuje występowanie przed sądami administracyjnymi. Nie był to jednak pogląd jednolity, bowiem równie często wskazywano, że użyte w art. 37 § 1 i art. 46 § 3 P.p.s.a. (w poprzednim brzmieniu) pojęcie "sprawa" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego konkretną skargą. Tym samym, dokonując pierwszej czynności w danej sprawie (rozumianej formalnie jako dane postępowanie sądowoadministracyjne), należy każdorazowo przedłożyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis. Obecne brzmienie art. 46 § 3 P.p.s.a. zostało wprowadzone przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Dotychczas, przed wspomnianą nowelizacją, przepis ten stanowił, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa - nie zawierał zatem sprecyzowania "przed sądem", co było źródłem niejasności przy stosowaniu tego przepisu i wywołało opisane wyżej rozbieżności w orzecznictwie. Aktualnie, od 15 sierpnia 2015 r., nie może nasuwać żadnych wątpliwości, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji strona jest obowiązana uzupełnić ten brak formalny skargi i złożyć pełnomocnictwo, względnie jego uwierzytelniony odpis. Wykazanie się pełnomocnictwem na etapie postępowania administracyjnego nie zwalniało zatem z obowiązku przedłożenia ww. dokumentu na wezwanie Sądu. Za niezasadny uznać również należy sformułowany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z powodu jej braków formalnych, pomimo wadliwego wezwania do ich uzupełnienia poprzez brak wezwania samej skarżącej do samodzielnego podpisania skargi. Zwrócić należy uwagę, że art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek sądu odrzucenia skargi ("Sąd odrzuca skargę") w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Sąd nie ma kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny skargi (jakim jest brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę adwokata (radcy prawnego) może stać się innego rodzaju brakiem formalnym (brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupełnieniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt I FSK 916/10, z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 138/14, z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I FSK 426/14, z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1509/15, z dnia 17 listopada 2014 sygn. akt I FSK 1505/14, z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 825/15, z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2110/16, z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 103/18, z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II GZ 175/18, z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 156/19 oraz z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I OZ 71/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także R. Hauser. M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015 r., str. 362). We wskazanych orzeczeniach wskazuje się przy tym, że wynikająca z art. 34 P.p.s.a. zasada wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyjnym polega na tym, że strony same decydują o tym, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą występowały osobiście czy przez pełnomocnika. Skoro zatem skarżąca powierzyła prowadzenie sprawy profesjonalnemu pełnomocnikowi, w zaufaniu do jego wiedzy i kompetencji, to ten zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a. obowiązany był dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Ewentualne braki w tym zakresie pełnomocnik powinien natomiast uzupełnić samodzielnie jako konsekwencje swojego działania, a nie wymagać w tym zakresie aktywności podmiotu, który reprezentuje. Ponadto proponowane przez stronę skarżącą rozwiązanie wezwania osobiście strony skarżącej do podpisania skargi prowadziłoby do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, a więc zasady równości wobec prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku stron, które występują przed sądem administracyjnym bez pełnomocnika profesjonalnego, skarga, której brak formalny nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, zostanie odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bez ponownego wezwania. Strona korzystająca z usług profesjonalnego pełnomocnika nie powinna z tego tytułu korzystać z dodatkowych przywilejów. Przywilejem takim byłoby wezwanie strony do uzupełnienia braków skargi wobec niewykonania wezwania przez jej pełnomocnika. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu zawartego w powołanych w zażaleniu orzeczeniach i uznaje, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w postaci braku wykazania przez pełnomocnika umocowania do działania w imieniu strony nie narusza art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.