I GSK 769/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 819/21 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 819/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi M.M. (dalej powoływany także jako "zobowiązany", "skarżący"), oddalił jego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej powoływany także jako "DIAS", "organ odwoławczy") z dnia 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.u.s.") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia zostaje również zawieszony w sytuacji, w której organ egzekucyjny zaprzestaje podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania należności i stan ten utrzymuje się przez kilka następujących po sobie lat; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie działanie organów było prawidłowe i prawidłowe były decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego wobec skarżącego, w sytuacji, gdy organy nie podejmowały faktycznych działań uzasadniających trwanie stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych i tym samym oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym z jednoczesnym zrzeczeniem się rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca rozwinęła zarzuty kasacyjne oraz argumenty na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, DIAS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a część z nich za nieskuteczne. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie działanie organów było prawidłowe i prawidłowe były decyzje w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. stwierdzić należy, że są to przepisy o charakterze wynikowym i ich naruszenie wiąże się z naruszeniem innych przepisów procesowych, a w przypadku art. 151 p.p.s.a. także z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazując zatem na ich naruszenie należy powołać je łącznie z innymi przepisami, które zostały przez organy lub Sąd pierwszej instancji naruszone, a w wyniku uchybienia tym przepisom doszło do naruszenia omawianych przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a.). Przepisy te nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13). Tym samym postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieskuteczny. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazać przede wszystkim należy jego treść, obowiązującą na datę wydania kwestionowanego przez skarżącego postanowienia. Stosownie do tegoż przepisu, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można przyjąć, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony również w sytuacji, gdy organ egzekucyjny zaprzestaje podejmowania, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, czynności zmierzających do wyegzekwowania należności przez wiele lat. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie znajduje oparcia w treści obowiązujących przepisów, bowiem w żadnym miejscu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. ustawodawca nie uzależnił okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia od czasu trwania postępowania egzekucyjnego czy też efektywności podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Nie budzi wątpliwości NSA, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Niewątpliwie czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne, podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek. Jednocześnie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, ustawodawca nie uzależnia skorzystania z instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia od prowadzenia wobec dłużnika postępowania egzekucyjnego, a ogranicza ten wymóg jedynie do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Zatem wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności, związane z bierną postawą organu egzekucyjnego w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na przestrzeni kilku lat, nie mogły mieć wpływu na ocenę, czy w sprawie skutecznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia czy też nie. Nadmienić w tym miejscu należy, że w ramach postępowania egzekucyjnego istnieje możliwość wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela, z którego to prawa skarżący nie skorzystał. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 582/16). Podkreślić także należy, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia może być dłuższe niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Nie istnieje żaden przepis, który nakazywałby umorzenie tego postępowania z uwagi na upływ czasu. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Rozstrzygnięcie na tej podstawie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego ma jednak charakter uznaniowy. Organ egzekucyjny może umorzyć takie postępowanie, lecz nie musi. Nadto nie wynika z przepisów obowiązek organu egzekucyjnego działania w tym zakresie z urzędu. Zwykle z takim wnioskiem występuje wierzyciel, jednak w tej sprawie wierzyciel nie wnioskował o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o tę podstawę prawną. Dlatego też za dopuszczalną należy uznać sytuację, w której postępowanie egzekucyjne jest prowadzone dłużej niż wynosi upływ terminu przedawnienia należności wynikający z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, czego nie kwestionował skarżący, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z dniem doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, tj.: w dniu 5 marca 2013 r. w zakresie tytułów wykonawczych o numerach od [...]1 do [...]2, od [...]3 do [...]4 oraz [...]5 oraz w dniu 26 czerwca 2013 r. w zakresie tytułu wykonawczego nr [...]5. Powyższe czynności skutkowały zawieszeniem biegu terminu przedawnienia dochodzonych należności z tytułu składek w oparciu o art. 24 ust. 5b u.s.u.s., co oznacza, że w tym czasie termin przedawnienia nie biegł. Ustawodawca jasno i wyraźnie w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazał, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, a w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne na dzień wydania kwestionowanego przez skarżącego postanowienia DIAS nie zostało zakończone. Termin przedawnienia wbrew stanowisku skarżącego nie mógł zatem upłynąć i wywołać skutku niwelującego wymagalność należności publicznoprawnych w postaci wygaśnięcia zobowiązania. Stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Nie ulega wątpliwości, że powyższa przesłanka umorzeniowa jest spełniona w przypadku gdy zobowiązanie uległo przedawnieniu. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez skuteczne doręczenie odpisów tytułów wykonawczych, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, dlatego też zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że nie zachodziła przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości 360 zł.