IV SA/Wa 1303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skarg I. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących I. C i S. C. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego a nadto na rzecz S. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z [...]marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. art. 157 § 1 i 2 Kpa, art. 158 § 1 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. C. i I. C. o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...].12.2006 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...],[...] i [...], w obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 158 § 1 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli I. C. i S. C.. W związku z tym, że skarga dotyczyła jednej decyzji administracyjnej, Sąd na podstawie art.. 111§ 1 P.p.s.a. połączył obie sprawy do wspólnego rozstrzygnięcia i wyrokowania. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2006. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na dz. ew. nr [...],[...] i [...], w obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...], dalej "inwestycja" Pismem z dnia 10.10.13r. P. I. i S. C. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...].12.2006 r. zarzucając ww. decyzji rażące naruszenie prawa, tj. przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, 3, 5, 7 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia podania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2016r. znak [...]odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pismem z dnia 9 lutego 2016r. P. S. C. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia [...]marca 2016 r. znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].01.2016. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 10 kpa, prawomocnym wyrokiem z dnia 6.09.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 998/16 uchylił ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].03.2016 r. znak [...]oraz z dnia [...].01.2016r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w świetle materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy nie budzi wątpliwości, że I. C. jest stroną przedmiotowego postępowania, jak też, że w postępowaniu tym organy administracji publicznej nie zapewniły jej możliwości wzięcia w nim czynnego udziału. Sąd stwierdził, iż uchylenie decyzji z powyższych względów zwalniało Sąd od oceny podniesionych w skardze innych zarzutów, gdyż ocena ta byłaby przedwczesna. Na marginesie tylko należy wskazać, iż organ ponownie rozpoznając sprawę powinien odnosić się do załącznika nr 2 do decyzji z [...].12.2006r. w wersji jaka została sformułowana w dacie wydania tej decyzji, nie zaś do wariantu tego załącznika odtworzonego w sposób niedokładny w związku z zaginięciem oryginału. Informacja, że załącznik nr 2 traktowany przez organ jako oryginalny jest wersją "odtworzoną" zawarta jest w notatce urzędowej (k. 101, tom 3 akt administracyjnych). Organ powinien zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się kopie wykonane na podstawie oryginału załącznika nr 2 do tej decyzji (k. 44 i k. 188 tom 3 akt administracyjnych). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko uczestniczki i wszystkich stron postępowania, po potwierdzeniu, że krąg stron został prawidłowo ustalony i odniesie się szczegółowo do każdego ze zgłaszanych przez strony zarzutów. Rozpatrując niniejszą sprawę ponownie SKO wskazało, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten organ. Mając na uwadze powyższe, jak również treść wyroku z dnia 6.09.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 998/16, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]zapewniło czynny udział w sprawie Pani I. C., Panu S. C. oraz pozostałym stronom postępowania, ustalonym w oparciu o dokumentację przesłaną przez Zarząd Dzielnicy [...] [...] przy piśmie z dnia [...].09.2017 r. Przedmiotem postępowania jest ocena, czy decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]grudnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dotknięta została którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa, a w razie odpowiedzi pozytywnej, czy wystąpiły przesłanki negatywne, wskazane w art. 156 § 2 kpa, które uniemożliwiałyby stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1- 7 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zasadniczym zarzutem podnoszonym przez wnioskodawców było wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...].12.2006 r. z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 oraz ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa lub upizp) oraz § 1, 3, 5, 7 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania , przestrzennego (dalej rozporządzenie). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa W orzecznictwie powszechny jest pogląd, że jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażącego naruszenia prawa nie można uznać rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później wykładnia zostanie zmieniona, z uwagi na brak prawidłowości w pierwotnej interpretacji (por. wyroki NSA: z dnia 6.02.2013 r. sygn. akt I OSK 1431/12, z dnia 22.01.2013 r. sygn. akt II OSK 1026/11, z dnia 18 lutego 201 lr. sygn. akt II FSK 1822/09, z dnia 16 marca 201 lr. sygn. akt I GSK 90/10, z dnia 5 maja 201 lr. sygn. akt I FSK 761/10, z dnia 29 czerwca 2000r. sygn. akt III SA 3279/99, z dnia 7 czerwca 2006r. sygn. akt II FSIC 863/05, z dnia 8 grudnia 2005r. sygn. akt II FSK 27/05, z dnia 19 września 2006r. sygn. akt II FSK 1204/05, z dnia 9 maja 2006r. sygn. akt II FSK 692/05 publ. CBOSA). Przy czym nie każde naruszenie przepisów, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy. Równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu. Natomiast nie można za rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę (chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy). Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...].12.2006 r. art. 61 ust. 1 pkt 1 upizp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 61 ust. 5 upizp warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W myśl zaś obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (por. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym powyższą wysokość, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (por. § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia). Mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia w kontekście podnoszonych zarzutów, organ wskazał że w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji musi być zachowana wokół terenu inwestycji, a więc od każdego punktu na granicy działki inwestycyjnej. W orzecznictwie pojawia się jednak stanowisko, zgodnie z którym minimalna odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejsza jednak niż 50 metrów, powinna być zachowania między granicami obszaru analizy, a nie od granic terenu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 10.11.2015 r. sygn. akt II OSK 548/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.10.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 873/17). W świetle powyższych rozbieżności nie można mówić o rażącym naruszeniu przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...].12.2006 r. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m od granic terenu inwestycji. Ponadto, nawet przyjęcie wadliwości wyznaczenia granic obszaru analizy wobec dominującej linii orzeczniczej, którą podzielił organ nie przesądza, iż granice obszaru analizowanego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].12.2006 r. zostały wyznaczone w sposób rażąco naruszający prawo. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Uchybienie to mogłoby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 542/10). Ponadto analiza obszaru, zawężonego przez organ I instancji w stosunku do minimalnego wskazuje, że w tym obszarze występowała zabudowa niejednolita, zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także budynki wolnostojące i szeregowe. Potwierdza to treść załącznika nr 1 i kopii załącznika nr 2 (cześć graficzna), a także ortofotomapy z 2005 r. dostępne na stronie internetowej Biura Geodezji i Kartografii UM [...]:[...]). Nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że wykluczono w analizie obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czy też ograniczono obszar analizy w sposób mogący rzutować na zasadność twierdzeń o utrzymaniu zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, cech i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Dodać należy, że skoro w obszarze wyznaczonym w ten sposób, że jest mniejszy, niż prawem wymagany, występuje zabudowa zróżnicowana, to rozszerzenie obszaru analizowanego nie spowoduje, że owo zróżnicowanie zabudowy zniknie. Wbrew zatem zarzutom skarżących nie wykazano, aby wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej od granic terenu inwestycji rzutowało na prawidłowość stwierdzenia przez Prezydenta [...] wypełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia. Na marginesie powyższych rozważań organ dodał, iż ocena Sądu zawarta w wyroku z dnia 29.05.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/12, nie wiąże Składu Orzekającego w niniejszej sprawie, bowiem wyrok powyższy wydał Sąd w związku z badaniem zasadności orzeczenia Kolegium dotyczącego postępowania prowadzonego w trybie wznowienia, a nie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto orzekający następnie w ww. sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.05.2015 r., sygn. akt II OSK 2565/13 podniósł, że nie można zaaprobować wywodów orzekającego w sprawie IV SA/Wa 2872/12 Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku odnośnie materialnej wadliwości zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, że ustalenie parametrów planowanej inwestycji poprzedzone zostało analizą parametrów nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, której wyniki znalazły odzwierciedlenie w części tekstowej załącznika nr 2 do kwestionowanej decyzji z dnia [...].12.2006 r. § 9 ust. 2 rozporządzenia zobowiązywał organ do dołączenia do decyzji jedynie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. A zatem nie można uznać za zasadne zarzutów skarżących jakoby brak wskazania w części tekstowej załącznika nr 2 wszystkich danych nieruchomości z obszaru analizowanego, stanowił rażące naruszenie postanowień rozporządzenia. Wbrew zarzutom skarżących w decyzji z dnia [...].12.2006 r. wyznaczono przy tym wszystkie wymagane przez rozporządzenie parametry, w tym m. in. szerokość elewacji frontowej (maksymalnie 15 m dla każdego budynku), geometrię dachu (dach spadzisty, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki od ul. [...] prostopadły; geometria dachu ma nawiązywać do dachu w obiekcie po zachodniej stronie wnioskowanego terenu) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zgodnie z § 1 i § 5 rozporządzenia. Wyznaczenie ostatniego z powołanych parametrów wynika wprost z porównania treści pkt. 1 ppkt 1.1. tiret trzeci decyzji z pkt 2 ppkt 2.1 części tekstowej załącznika nr 2 do kwestionowanej decyzji, w którym wskazano, aby wysokość elewacji frontowej nawiązywała do obiektów w sąsiedztwie po stronie zachodniej inwestycji i nie była wyższa niż 12 m. W kontekście podnoszonych zarzutów odnośnie ewentualnych nieuprawnionych odstępstw od średnich parametrów w obszarze analizowanym wskazano że przepisy rozporządzenia zarówno w zakresie parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jak i szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki oraz -wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pozwalały organowi orzekającemu na ustalenie tych parametrów w sposób odmienny, niż wprost ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia. Nie można więc zarzucić Prezydentowi [...] rażącego naruszenia postanowień rozporządzenia poprzez skorzystanie z uprawnień z nich wynikających. Nie sposób również podzielić argumentów odnośnie rażącego naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa w związku z postanowieniami rozporządzenia, skoro ustalenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji poprzedzone zostało analizą nieruchomości z obszaru analizowanego, której wyniki znalazły odzwierciedlenie w części tekstowej załącznika nr 2 do kwestionowanej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała więc sytuacja zaniechania przeprowadzenia analizy, ani pominięcia ustalenia któregokolwiek z wymaganych parametrów zabudowy. Nie można również stwierdzić, aby ustalenia organu I instancji nie znajdowały odzwierciedlenia w zebranych w sprawie materiałach. Porównanie zamierzenia z otoczeniem nie nasuwa w sposób oczywisty wniosku o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Błędy, na które powołują się skarżący nie mają charakteru rażących uchybień, które stanowiłyby podstawę do uchylenia skarżonej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Jak przy tym wskazano powyżej, tylko jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia. Niezasadne są również zarzuty skarżących, jakoby kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez wskazanie, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o wyłączeniu terenu przeznaczonego pod zabudowę z produkcji rolnej uzyskaną w Urzędzie [...] ul. [...]. Fragment ten został ujęty w pkt. 1.2 warunki wynikające z ochrony prawnej i stanowi zastrzeżenie na wypadek ewentualnego wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W kwestionowanej decyzji nie stwierdzono zaś, aby teren inwestycji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wręcz przeciwnie, w wynikach analizy wskazano wprost, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest konieczności uzyskania wyżej wymienionych zgód. Odnosząc się do zarzutów dotyczących rażącego naruszenia prawa poprzez niedołączenie do decyzji prawidłowych załączników tekstowych i graficznych wskazano, iż do decyzji załączono zarówno załącznik graficzny - mapa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem (załącznik nr 1), jak i wyniki analizy obszaru (część graficzna w skali 1:500 i część opisowa) - załącznik nr 2. Pierwszy z załączników zawiera oryginalne pieczęcie potwierdzające, że: jest to załącznik do skarżonej decyzji i, że jest to mapa zgodna z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego. Drugi załącznik składa się z dwóch części. Pierwszą stanowią opisane w tekście wyniki analizy zagospodarowania obszaru (w załączniku wyraźnie napisano, że dotyczy skarżonej decyzji. Załącznik podpisała Naczelnik Delegatury Pani E. N., działająca z upoważnienia Prezydenta [...], która podpisała się również pod decyzją). Wada ww. załącznika w postaci braku pieczęci urzędowej nie skutkuje jednak rażącym naruszeniem prawa. Nie ma bowiem wątpliwości, że ww. załącznik dotyczy skarżonej decyzji i wypełnia dyspozycję § 9 rozporządzenia. W aktach sprawy znajdują się również kopie oryginalnej części graficznej załącznika nr 2, z których wynika, iż mapa stanowiąca ww. załącznik została pozyskana z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nieczytelność fragmentów ww. kopii nie oznacza jednak, iż decyzja z dnia [...].12.2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 9 rozporządzenia. Ewentualny brak podpisów i pieczęci na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nie może prowadzić do wniosku, iż organ poprzez posłużenie się takimi załącznikami naruszył przepisy prawa w sposób rażący. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2559/10, załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa. Nie sposób również podzielić zarzutów skarżących jakoby w sprawie w sposób rażący został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy, skoro w aktach sprawy znajdują się warunki techniczne przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej Dzielnicy [...] [...] z dnia [...]r. Nr [...], warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacyjnej osiedlowej w Dz. [...] [...] z dnia [...].03.2006 r., warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej [...] z dnia [...].06.2006 r., warunki przyłączenia do sieci gazowej dla podmiotu przewidującego odbiór paliwa gazowego w ilości do 10 m2/h gazu ziemnego wysokometanowego grupy E. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyrok NSA z dnia 9.05.2017 r. sygn. akt II OSIC 1298/16 publ. CBOSA). Szczegółowa analiza akt sprawy nie wykazała, aby kwestionowana decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].12.2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dotknięta była którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, tj. aby wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej, aby dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, aby została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, aby była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca I. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa mimo oczywistości naruszenia niżej powołanych przepisów: 1) art. 7,77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z: a) § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m in. na wyznaczonym nieprawidłowo obszarze analizowanym (mniejszy niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem inwestora, a zatem z pominięciem niskiej zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizy), a gdyby go ustalono prawidłowo, doprowadziłoby to do sformułowania innych wniosków w wynikach analizy zagospodarowania obszaru, b) art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 5 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na (1) nieokreśleniu w sposób ścisły średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego, (2) braku odzwierciedlenia stanu faktycznego w obszarze analizy w zakresie istniejącej zabudowy, w analizie przygotowanej do wydania decyzji kontrolowanej wskazano (ustalając wskaźnik tylko dla trzech działek, w tym dwóch niezgodnie ze stanem faktycznym, zawyżając go), że w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 26% do 40 %, w sytuacji, gdy dla działek zabudowanych, które należało wziąć do analizy w 2006 roku (około 30 działek) współczynnik ten wynosił od 5,7% (działka nr ew. [...]) do 36% (działka nr ew. [...]), a jego średnia ca. 26%. W 2006 roku nie było żadnej nieruchomości, dla której współczynnik ten wynosiłby 40%, a) art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w sposób niezgodny z Rozporządzeniem, tj nieustaleniu średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym i niewskazanie w decyzji na spełnienie przesłanek odstąpienia od ustalania tegoż parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, b) art 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 7 Rozporządzenia poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na nieokreśleniu w wynikach analizy w sposób ścisły wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i niewskazaniu jej gzymsu lub attyki. Wskazanie tylko w pkt 2.1 wyników analizy, aby wysokość planowanej zabudowy nawiązywała górną krawędzią elewacji do wysokości obiektów w sąsiedztwie po stronie zachodniej wnioskowanego terenu i nie była wyższa niż 12 m jest dalece niewystarczające i w sposób oczywisty niezgodne ze stanem faktycznym. Po stronie zachodniej, na działce w bezpośrednim sąsiedztwie nie było żadnego budynku, co wykazano w uzasadnieniu. Jedyne budynki, które sąsiadowały bezpośrednio z działką znajdowały się po stronie wschodniej, a ich wysokość w kalenicy to maksymalnie 8,5 m, c) art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1 i § 8 Rozporządzenia poprzez to, że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na nieokreśleniu w wynikach analizy kata nachylenia dachu i wysokości głównej kalenicy występujących w budynkach na obszarze analizowanym i nieustalenie tych parametrów w decyzji, d) art. 61 ust 1 pkt 3 i pkt 4 i art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez to, że w decyzji kontrolowanej nie wykazano (1) że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz (2) zawarto sprzeczne informacje w treści decyzji i w wynikach analizy w sprawie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze; 2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. i w związku z § 9 ust. 2 Rozporządzenia poprzez przekroczenie granic prawa w związku z nadużyciem popełnionym przy zmianie decyzji kontrolowanej, wprowadzeniem do obrotu prawnego i występowaniem w aktach od 2008 roku do dziś załącznika graf. 2 do wyników analizy zagospodarowania obszaru w dwóch różnych wersjach - "oryginał" opracowany w 2008 r. i kopie z oryginału opracowanego w roku 2006. Różnice dotyczą: (1) stanu zagospodarowania terenu, co wskazuje na sporządzenie ich w różnym czasie (2006 rok i 2008 rok), (2) granic obszaru analizowanego wyznaczonych na mapie, (3) opisów zamieszczonych na mapach. W aktach sprawy znajduje się oryginał załącznika graficznego nr 2 do analizy w wersji opracowanej w 2008 roku, tj. dwa lata po wydaniu kontrolowanej decyzji. W aktach sprawy brak jest oryginału załącznika graficznego nr 2 do analizy w wersji opracowanej w 2006 roku. Przyczyna "odtworzenia" załącznika oryginalnego jest nieprzekonywująca i mało wiarygodna, co wykazano w uzasadnieniu skargi; 3) art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez to, że tytuł załącznika nr 2 do decyzji kontrolowanej nie koresponduje z jego treścią. Nazwa dokumentu nie przesądza o tym, że analiza taka została dokonana, bowiem o uznaniu danego aktu za decyzję administracyjną przesądza jego treść a nie nazwa. Natomiast treść załącznika nr 2 jest zbiorem informacji nieznajdujących odzwierciedlenia w stanie faktycznym obszaru analizowanego, niejako dopasowanym do wniosku inwestora i sporządzonym z rażącym naruszeniem postanowień Rozporządzenia; 2. art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne, nie poparte dowodami, formułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że w ocenie organu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja zaniechania przeprowadzenia wyników analizy, ani pominięcia ustalenia któregokolwiek z wymaganych parametrów zabudowy mimo oczywistej wadliwości decyzji kontrolowanej, tj. wyznaczenia nieprawidłowo obszaru analizy, braku prawidłowych załączników do ww. decyzji, a także niewskazania wszystkich parametrów określonych w § 1 Rozporządzenia, tj. nieokreślenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia dachu i wysokości głównej kalenicy i w konsekwencji, mimo ich oczywistości, nie uznanie że decyzja kontrolowana rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; 3. art 156 § 1 pkt 2 K p a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7, § 8, § 9 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja kontrolowana nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo oczywistości naruszenia powołanych przepisów; a w konsekwencji powyższego, naruszenie 4. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 158 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, mimo wydania jej z obrazą Konstytucji RP i rażącym naruszeniem przepisów K.p.a. w związku z § 1, § 3 ust 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1i ust 2, § 7, § 8, § 9 ust 2 Rozporządzenia. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...].03.2018 r" znak [...]oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wobec wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów K.p.a., ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzenia oraz z uwagi na skutki, które wywołuje decyzja a także z powodu występowania w obrocie prawnym dwóch różnych wersji tej samej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący S. C. natomiast zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem: a. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. związku z § 3 ust. 2 Rozporządzenia pomimo że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, które wadliwość polegała m.in. na wyznaczony nieprawidłowo (mniejszy niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem inwestora, a zatem z pominięciem niskiej zabudowy jednorodzinnej) obszar analizy (a który powinien być ustalony prawidłowo), b. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w związku z § 1 Rozporządzenia, pomimo że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, której wadliwość polegała m.in. na niewskazaniu wszystkich parametrów określonych w § 1 Rozporządzenia, tj. w załączonym do ww. decyzji dokumencie nie określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i kąta nachylenia dachu, c. art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w związku z § 1 Rozporządzenia, pomimo że decyzja kontrolowana została wydana na podstawie i w oparciu o oczywiście wadliwą analizę obszaru, które wadliwość polegała m.in. braku odzwierciedlenia stanu faktycznego w obszarze analizy w zakresie istniejącej zabudowy, tj. w sytuacji gdy w analizie przygotowanej do wydania decyzji kontrolowanej wskazano, że (I) w obszarze analizowanym powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 26% do 40 %, w sytuacji, gdy w 2006 roku współczynnik ten wynosił od 5,7% (działka nr ew. [...]) do 36% (działka nr ew. [...]) i nie było żadnej nieruchomości, dla której współczynnik ten wynosiłby 40%, (ii) na działce o nr ew. [...], przyległej od strony południowej do działki, dla której ustalono warunki zabudowy (o nr ew. [...]), nie ma budynków: mieszkalno - gospodarczego i stodoły (Budynki te zostały rozebrane dopiero w 2007 roku, a więc po wydaniu ww. decyzji), (iii) na działkach o nr ew. [...],[...]naniesione są budynki mieszkalne jednorodzinne (budynków tych nie ma na mapie stanowiącej załącznik: budynek na działce nr [...]został wybudowany w końcu 2006 roku, a w dacie wydania decyzji kontrolowanej działka nr [...]była niezabudowana, gdyż roboty budowlane rozpoczęto dopiero w 2007 roku na podstawie decyzji nr [...]z dnia [...]kwietnia 2007 roku, znak: [...], (iv) na działkach o nr ew. [...]i [...]przyległych od strony zachodniej do działki, dla której ustalono warunki zabudowy naniesione są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, w sytuacji gdy budynki te są naniesione linią przerywaną, bowiem budowa ich została dopiero rozpoczęta, a w konsekwencji dokonanie zupełnie dowolnej oceny, iż załącznik graficzny nr 2 do ww. decyzji odzwierciedla stan zagospodarowania obszaru, i nieuwzględnienie, że ustalenia dotyczą stanu faktycznego z okresu znacznie późniejszego niż data wydania decyzji kontrolowanej z dnia [...].12.2006 r., zatem, że ww. decyzja została wydana pomimo braku analizy wymaganej na mocy przepisów Rozporządzenia; 2. art. 7, 77 § 1 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, iż w dacie wydania badanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]grudnia 2006 r. Nr [...] w obszarze analizowanym występowała zabudowa niejednolita, tj. zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także budynki wolnostojące lub szeregowce, w sytuacji gdy tych ustaleń nie potwierdza nawet ortofotomapa z 2005 r. na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonej decyzji. 3. art. 158 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej, mimo wydania jej z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., a także z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1, § 3 ust. 2, § 9 ust. 2 Rozporządzenia. Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 7b, 8, 11, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ma rację organ, że generalnie w sytuacji w której mamy do czynienia ze stanem faktycznym w którym w ogóle nie przeprowadzono analizy urbanistycznej uzasadnione jest twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów § 1 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie parametrów planowanej inwestycji poprzedzone jest bowiem analizą urbanistyczną która jest podstawą do ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji. Należy zatem zastanowić się co się dzieje w sytuacji w której co prawda analiza została sporządzona jednakże jest albo wadliwa albo niedokładna i niezgodna z Rozporządzeniem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę konieczne jest w takiej sytuacji ustalenie czy sporządzona analiza jest tak głęboko wadliwa, niezgodna z niebudzącymi wątpliwości przepisami, że nie może ona być w żadnym razie zaakceptowana w państwie prawa. Skutkiem tego jest poczynienie rażąco wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie parametrów inwestycji. Oceniając w tym aspekcie sporządzoną analizę należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepisy Rozporządzenia w sposób jednoznaczny regulują kwestię parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - § 1. Począwszy od § 4 Rozporządzenie określa metodę ustalania tych parametrów. Polega to na tym, że rozporządzenie określa zasady ustalania (wyliczania) tych parametrów /zasada i wyjątki/. Zarzuty skarg sprowadzają się do wadliwie ustalonego stanu faktycznego i błędnego ustalenia na jego podstawie parametrów inwestycji. W konsekwencji na wadliwej analizie. Zarzuty dotyczą w znacznej mierze stopnia wnikliwości i szczegółowości analizy urbanistycznej w konfrontacji z istniejącym na danym terenie sposobie jego zagospodarowania. Zdaniem skarżących parametry te pozostają w rażącej sprzeczności z parametrami zabudowy występującym na obszarze analizowanym. I tak, odnosząc się do wyznaczenia obszaru analizowanego, zdaniem Sądu, nawet wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Orzecznictwo sądowo administracyjne jak i sama wskazana w Rozporządzeniu metoda wyznacza tego obszaru (§ 3 ust. 2). jest niejednolita, co oznacza, że wykładnia § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednoznaczna. Przegląd możliwych wariantów interpretacyjnych w tej kwestii został dokonany m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 września 2010 r. II OSK 1334/09, (w CBOSA). Jedne sprowadza się do tego że trzykrotność frontu działki ma stanowić odległość między granicami obszaru analizowanego czyli średnicę okręgu a drugi, że jest to odległość od środka okręgu tj. granic działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w każdą stronę czyli promień okręgu. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy przychylić się do poglądu mającego wsparcie w wykładni językowej (w § 3 ust. 2 rozporządzenia trzykrotność frontu działki odnoszona jest do granic obszaru analizowanego a nie do granicy działki inwestora), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, że od granicy do granicy obszaru analizowanego była zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotność szerokość frontu działki – nie mniejsza niż 50 m. Pogląd taki wyrażono w orzeczeniach NSA z : 26.05.2011r., II OSK910/10, 7.07.2011r., II OSK 172/11, 13.12.2011, II OSK1839/10, 15.02.2012, II OSK 2167/11, 10.07.2013 r. II OSK 610/12, 4.11 2015 r., II OSK508/14, 10.11.2015 r., II OSK 548/15, 7.04.2016 r., II OSK 508/14, 10.11.2015 r., II OSK 548/14, 7 .04.2016 r., II OSK 1962/14 – w CBOSA. Wobec różnej wykładni przepisów rozporządzenia w zakresie ustalania granic obszaru analizowanego brak jest podstaw do zarzucania temu organowi wadliwości w przyjętej metodzie wyznaczania obszaru analizowanego, a co za tym idzie do uznania, że istnieją na tej podstawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kolejny zarzuty dotyczy zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i wysokości zabudowy i linii zabudowy. Jak wynika z załącznika graficznego (k 188, k 44 i 45 (w kopercie)), który w takiej samej formie został okazany przez I. C. na rozprawie, na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Ta ostatnia od strony północnej. Zgodnie z treścią decyzji organ ustalił wysokość nowej zabudowy do 12 m w nawiązaniu do obiektów po stronie zachodniej. Z decyzji ani wyników analizy nie wynika jaka wysokość występuje na obszarze analizowanym. Skarżący wywodzą natomiast, że nie ma na nim wysokich budynków gdyż występują wyłącznie budynki o wys.8,5 m (po stronie wschodniej). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość tworzy uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 pkt 3). Dopuszczalne jest inne ustalenie tej wysokości jeżeli wynika to z analizy (§ 7 pkt 4). Organ nie odniósł się do tej kwestii przyjmując, że parametry są prawidłowe. Tymczasem skarżący twierdzą, że na obszarze analizowanym nie występują obiekty o wysokości do 12 i IV kondygnacjach. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie ponieważ parametr wysokości zabudowy powiązany jest z wyrażoną w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuujący tę zasadę uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w ww. przepisie. W związku z tym generalnie narusza tę zasadę pozwolenie na realizację inwestycji która nie wkomponowuje się w istniejący ład przestrzenny na analizowanym terenie. W ocenie Sądu, konieczne jest odniesienie się przez organ do tej kwestii w taki sposób aby można było ocenić czy rzeczywiście, tak jak wywodzą skarżący, decyzja o warunkach zabudowy została w tym zakresie wydana z rażącym naruszenie § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 p.z.p. gdyż na obszarze analizowanym nie ma zabudowy o wysokości IV kondygnacji , do 12 m. (wywody skargi I. C. str. 11 skargi).Organ musi zatem ustalić jak była na dzień wydania decyzji wysokość budynków na działkach sąsiednich. Linię nowej zabudowy, zgodnie z § 4 Rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok wówczas linię ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego - § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Można wyznaczyć inną gdy to wynika z analizy. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ustalono obowiązującą/nieprzekraczalną linię zabudowy wg. załącznika nr 2 w odległości 6,5 m. od linii granicy terenu z ulicą [...]i została ona wyznaczona przez obiekty po stronie zachodniej od planowanej inwestycji. Linia zabudowy została ustalona na załączniku nr 2. Skarżący twierdzą, że do obrotu zostało wprowadzonych kilka załączników różnej treści. Jak wynika z załącznika do decyzji znajdującej się na k 188 jest on zgodny z załącznikiem okazywanym w trakcie rozprawy przez skarżącą. Jak wywodziła skarżąca, otrzymała ten załącznik wraz z decyzją. W toku rozpoznawania sprawy w postępowaniu wznowieniom WSA wskazał na znajdujące się w aktach załączniki w tym załącznik sporządzony prze organ na potrzeby tego postępowania i konieczność odniesienia się do tej kwestii. Abstrahując od tego, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nowym, zdaniem Sądu należy wziąć pod uwagę załącznik znajdujący się w kopertach k 44 i 45 akt administracyjnych. Odpowiada on bowiem załącznikowi który otrzymały inne strony postępowania (mimo że nie odebrały przesyłki – nastąpiła fikcja doręczenia – art. 47 § 1 K.p.a. Oznacza to, że załącznik w tej formie wszedł do obrotu prawnego jako stanowiący element decyzji. W związku z tym twierdzenia skarżącej, że istnieje w obrocie prawnym kilka załączników jest nieuprawnione. Samo występowanie tych załączników w aktach i nawet w różnych wersjach nie oznacza, że wszystkie są w obrocie prawnych. Strona skarżąca w toku postępowania wskazuje na rozbieżności co do tych załączników nie precyzując natomiast na czym te rozbieżności mają polegać. Na rozprawie I. C. potwierdziła, że załącznik na k 188 akt adm. jest takim sam jak Jej doręczony wraz z decyzją. Następnie zmieniła zdanie wskazując, że nie, ponieważ nie ma na min stwierdzenia "Zespół zabudowy wielorodzinnej" /na górze kartki/. Jak wskazuje sama skarżąca na k 44 i 45 znajdują się decyzje o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym. Porównują ten załącznik z k 188 i załącznikiem na k 191 i tym dołączonym do korespondencji dla stron k 45 i 46 (potwierdzonym "za zgodność z oryginałem") należy dojść do wniosku, że stronie został doręczony załącznik w takiej formie jak w ww korespondencji – tylko sporządzony w mniejszym rozmiarze. Karta 188 odpowiada treścią xero w przesyłkach niedoręczonych. Zdaniem Sądu nie ma różnic w tych dokumentach. Zgadzają się pieczęcie, adnotacje odręczne – są w tym samym miejscu a brak widocznego zaznaczenia że na północ od terenu analizowanego występuje zabudowa wielorodzinna jest wynikiem wadliwie wykonanej kserokopii. Czyni to niezasadnymi zarzuty rażącego naruszenia art. 7 Konstytucji R.P. w zw. z § 9 ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia ponieważ odtworzony załącznik nie stanowił elementu decyzji o warunkach zabudowy a w aktach znajduje się w przesyłkach na k 44 i 45 załącznik nr 2 potwierdzony przez pracownika organu "za zgodność z oryginałem". Należy zatem przyjąć, że kopia ta odpowiada oryginałowi który zaginął. Wracając do parametrów zabudowy, to na załączniku nr 2 (załącznik z koperty k 44 i 45) widać, że linia zabudowy na analizowanym terenie wzdłuż granicy z ulicą [...]tworzyła uskok. Bezpośrednio z terenem analizowanym od strony zachodniej znajdował się zespół zabudowy jednorodzinnej w budowie a w dalszej odległości zabudowa bliźniacza i szeregowa również w budowie. Organ poza ogólnym stwierdzeniem zgodności wyznaczenia wszystkich parametrów zgodnie z rozporządzeniem nie odniósł się do zarzutów odwołania w zakresie tego parametru. W związku z tym Sąd oceniając kwestię wyznaczenia tej linii nie jest w stanie przesądzić czy została ona wyznaczona w sposób prawidłowy czy rażąco wadliwy. Kwestia ta musi być przedmiotem ponownej oceny organu, który powinien odnieść się do tego parametru w sposób prawidłowy. Kwestia określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik ten określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W inny sposób, gdy wynika to z analizy. Z decyzji w warunkach zabudowy wynika, że wskaźnik ten wynosi 30% Z analizy wynika, że na tym terenie wskaźnik ten jest zróżnicowany od 26% do 40 %. Z analizy wynika, że parametr 40% występuje na działce po stronie wschodniej (kolejna za działką przylegającą do terenu inwestycyjnego). Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi co do wadliwości przyjętych parametrów i nie występowania na terenie analizowanym działki na której parametr ten wynosi 40%. Zwrócić należy uwagę na to, że ocena tego parametru odnosi się do ustaleń poczynionych przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy a nie jak wywodzi skarżąca I. C. do czynności przeprowadzanych w 2009 i 2012 r. a tym bardziej ustaleń dokonanych w postępowaniu wznowieniowym. Zresztą, o czym była mowa wyżej, NSA stwierdził, że ustalenia w zakresie wadliwości przyjętych parametrów dokonane przez Sąd I instancji były nieuprawnione. Poza tym z analizy wynika, że parametr 40% występował po wschodniej stronie obszaru inwestycyjnego. To, że w latach późniejszych wydano decyzję o warunkach zabudowy w której mowa jest o parametrach od 5,7 % do 35% pozostaje bez istotnego wpływu gdyż dotyczy innej sytuacji faktycznej. W niniejszym postępowaniu organ a następnie sąd oceniając decyzje pod kątem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym nawet wadliwe czy pobieżne ustalenia faktyczne w zakresie parametrów, o ile nie mają charakteru rażącego nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Parametr szerokości elewacji frontowej określa § 6 Rozporządzenia. Wyznacza się go na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. W sprawie ustalono max 15 m. dla każdego z budynków. Z analizy natomiast wynika, że została ona ustalona tak samo jak działce [...]. Na działkach sąsiednich występuje, jak to wynika z analizy szerokość od 12,5 m do 14,5 m a po stronie wschodniej nawet 21 m, co oznacza, że wyznaczona szerokość nawiązuje do szerokości występującej na działkach sąsiednich. Mieści się w 20% tolerancji w stosunku do obiektów występujących na obszarze analizowanym. Wbrew wywodom skargi został określona geometra dachu (§ 8 rozporządzenia) – dach spadzisty, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki prostopadły. Jak natomiast wynika z analizy, która stanowiła załącznik do decyzji ma być on taki sam jak na działce po zachodniej stronie terenu analizowanego. W związku z tym na podstawie decyzji i załącznika do decyzji możliwe było określenie niezbędnych parametrów w tym zakresie. Istotnie w samej decyzji nie został określony kąt nachylenia dachu to jednak wobec odniesienia się do budynku na działce sąsiedniej uchybienie to należy potraktować jako nie mające rażącego charakteru. Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu i jej niewystarczalności – wskazywany brak umów z gestorami sieci. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest ustalenie czy istniejące lub planowane uzbrojenie jest wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest w związku z tym konieczności przedstawiania umów z gestorami sieci. Sama zresztą skarżąca wskazała w skardze na złożone warunki przyłączenia di sieci kanalizacyjnej w których określono warunki przyłączenia. Oznacza to, że warunki wstępne zostały wydane. Wskazać należy, że w wyroku NSA z 26 maja 2015 r. II OSK 2565/13, toczącej się w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww decyzją NSA nie zaaprobował poglądów sądu niższej instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 29 maja 2015 r., sygn.. akt IV SA/WA 2872/12 odnośnie materialnej wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ terminu o jakim mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W związku z tym poczynione przez WSA wywody na temat wadliwości analizy w zakresie nie wstępowania na obszarze analizowanym zabudowy czterokondygnacyjnej o wysokości 12 m, wadliwości parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pochylenia dachu w żadnym razie nie mogą przesądzać o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej czy jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia braku w analizie wyliczeń matematycznych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Elementy decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 u.p.z.p. i rozporządzenie. Nie przewidują aby w samej decyzji o warunkach zabudowy przedstawiane były wyliczenia matematyczne. Samo nieprawidłowe ustalenie parametrów nie jest wystarczające aby uznać spełnienia przesłanek z art. 156 K.p.a. Sąd w tego rodzaju postępowaniu nie dokonuje bowiem co do zasady ustaleń faktycznych na nowo. Nie ocenia, tak jakby to miało miejsce w postępowaniu zwyczajnym, zgodności z prawem decyzji organu który wydał decyzję o warunkach zabudowy gdyż postępowanie w tym zakresie zostało już ostatecznie zakończone. Może zatem oceniać treść tej decyzji wyłącznie w aspekcie istnienia lub wad kwalifikowanych. Tym samym błędy w ustaleniach faktycznych dokonane w postępowaniu zwyczajnym, co do zasady nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W skargach natomiast skarżący próbują poważyć decyzję tak jakby sprawa toczyła się w postępowaniu zwyczajnym. Świadczą o tym wskazywane na k 16 skargi I. C. zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, oceny spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tylko oczywiste i niewątpliwe naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7,8,12, 77, 107 § 2 K.p.a) polegające na tym, że w sposób niebudzący wątpliwości czyli oczywisty organ nie zastosował tych zasad, może prowadzić do uznania istnienia znamion rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 25 listopada 2002 r., III SA 2643/01). W związku z tym, zdaniem Sądu wskazywane przez skarżących wady uzasadnienia faktycznego nie mogą być ocenione jako noszące znamiona rażącego naruszenia prawa. Przedmiotem obecnej oceny organu i sądu, jak to już wcześniej zostało wskazane, jest wyłącznie ocena postępowania zwyczajnego i tylko naruszenie zasad tego postępowania w sposób rażący mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził aby do tego rodzaju oczywistych i rażących naruszeń doszło w zakresie w jakim sąd dokonał oceny merytorycznej decyzji. Postępowanie to jest postępowaniem nadzwyczajnym . Stabilność obrotu prawnego i ochrona skutków, które wywiera decyzja administracyjna także podlegają ochronie w polskim systemie prawnym. Należy je zatem brać pod uwagę w tego rodzaju postępowaniu – przy uwzględnieniu art. 7 i 8 K.p.a. Związane jest to z zasadą praworządności i ochrony interesu społecznego o których mowa w art. 7 K.p.a. Skutki te nie były w ogóle przedmiotem oceny organu, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a. Brak oceny skutków uniemożliwia sądowi odniesienie się do tej kwestii która nie były przedmiotem oceny organu. Brak pełnej oceny materiału dowodowego przez organ powoduje przedwczesność oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Odniesie się do kwestii linii zabudowy i wysokości zabudowy w kontekście spełniania zasady dobrego sąsiedztwa a następnie oceni skutki jakie niesie za sobą decyzja o warunkach zabudowy. W ramach tej oceny należy mieć na względzie fakt, że ostatecznie nieruchomość została zabudowana co oznacza, że organ budowalny mimo w istnienia pewnych mankamentów decyzji o warunkach zabudowy był w stanie wydać pozwolenie na budowę. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U.2015.1800). Na koszty składa się: wpisy po 200 zł uiszczone przez obojga skarżących oraz wynagrodzenie pełnomocnika S. C. w kwocie [...]zł.