I OSK 695/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 256/20 w sprawie ze skargi A. K. i J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 256/20 oddalił skargę A. K. i J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [A], działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.w.g.", decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] rozstrzygnął o: I. skorygowaniu powierzchni obszaru scalenia z 163,6517 ha na 163,0639 ha (bez zmiany przebiegu granic obszaru scalenia), II. zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [B], gm. [A], w granicach obszaru scalenia określonych w postanowieniu Starosty [A] z [...] maja 2014 r. przedstawionego na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym [...] grudnia 2018 r. pod numerem [...], ze zmianami w stosunku do gospodarstw: G4, G7, G, G24, G27, G35, G51 i G53, wynikającymi z rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia, III. dokonaniu powiększenia obszaru gruntów uczestników scalenia na skutek wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej dokonanego na wniosek właściciela gospodarstwa G53, IV. dokonaniu pomniejszenia obszaru gruntów uczestników scalenia na skutek wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej dokonanego na wniosek właściciela gospodarstwa G64, V. zobowiązaniu uczestnika scalenia, któremu wydzielono grunty o większej wartości szacunkowej, do dokonania dopłaty z tego tytułu, określając jej wysokość i termin, VI. wypłatach z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej, VII. zniesieniu współwłasności gospodarstwa G17 i wydzieleniu stosownych ekwiwalentów, VIII. zatwierdzeniu zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia określonych w załączniku Nr 1 do decyzji, IX. określeniu prac do wykonania w ramach zagospodarowania poscaleniowego, które umożliwią objęcie w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, X. przeniesieniu obciążeń wpisanych przed scaleniem do ksiąg wieczystych na grunty nowo wydzielone. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołań P. M., J. K. i R. P. od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...]: 1) uchylił decyzję Starosty [A] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w części dotyczącej: - gruntów wydzielonych P. M. (gospodarstwo Nr 27), - gruntów wydzielonych J. W. K. (gospodarstwo Nr 4), - gruntów wydzielonych R. P. (gospodarstwo nr 20), - gruntów wydzielonych Skarbowi Państwa w dyspozycji [...] (gospodarstwo Nr 51); 2) w projekcie scalenia gruntów obrębu [B], gm. [A] zatwierdzonym zaskarżoną decyzją wprowadził zmiany wynikające z operatów technicznych: Tom XX - "Aneks nr II do etapu III, tom I z I - Zmiana Projektu scalenia", Tom XXI -"Aneks Nr I do etapu IV, tom I z I - Zmiana projektu scalenia", przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2019 r., pod numerami ewidencyjnymi [...] i [...]; 3) dokonał, na wniosek P. M., pomniejszenia obszaru gruntów gospodarstwa Nr 27 na skutek wydzielenia gruntów o niższej wartości szacunkowej, polegającej na odłączeniu od gospodarstwa działki oznaczonej numerem [...], o wartości 22,50 jednostek szacunkowych, 4) dokonał, na wniosek J. W. K., powiększenia obszaru gruntów gospodarstwa Nr 4 na skutek wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej, polegającej na dołączeniu do gospodarstwa działki oznaczonej numerem [...], o wartości 22,50 jednostek szacunkowych, 5) zobowiązał J. W. K. do dokonania dopłaty z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości szacunkowej w wysokości wskazanej w załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji (...); 6) zobowiązał Powiat [A] do wypłacenia P. M. kwoty z tytułu wydzielenia gruntów o mniejszej wartości szacunkowej w wysokości wskazanej w załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji, 7) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty [A] z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [B], gm. [A]. W uzasadnieniu Wojewoda Lubelski przedstawił przebieg postępowania. Postępowanie scaleniowe gruntów obrębu [B], gm. [A], o powierzchni ogólnej 163,6517 ha zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, postanowieniem Starosty [A] z [...] maja 2014 r. Postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia [...] maja 2014 r., a także wywieszone na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [A], Urzędzie Gminy [A] oraz sołectwie [B], klauzulę ostateczności uzyskało w dniu [...] czerwca 2014 r. Starosta [A] w piśmie z 10 lipca 2014 r. upoważnił geodetę E. Z. (uprawnienia nr [...]) do oszacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia i wykonania niezbędnych prac geodezyjnych. Następnie Starosta, na wniosek Wojewódzkiego Biura Geodezji w Lublinie, w dniu 31 sierpnia 2017 r., upoważnił do tych czynności geodetę – R. B., a kolejno w dniu 17 lipca 2018 r. - geodetę K. B. Na zebraniu [...] lipca 2014 r. została wybrana rada uczestników scalenia w oparciu o przepisy art. 9 ust. 1 i 2 u.s.w.g., a postanowieniem z [...] maja 2017 r. Starosta powołał komisję do realizacji obowiązków nałożonych m.in. przepisami art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 2 i art. 25 u.s.w.g. Na zebraniu [...] czerwca 2017 r., w drugim terminie, większością 3/4 głosów obecnych uczestników scalenia, została podjęta uchwała nr 1 w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów obrębu [B]. Stosownie do art. 12 u.s.w.g., w dniu [...] października 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, na którym ogłoszone zostały wyniki szacowania gruntów. Wyniki te następnie zostały udostępnione uczestnikom scalenia na okres 7 dni. W okresie tym wpłynęło jedno zastrzeżenie złożone przez J. K. W dniu [...] grudnia 2017 r. komisja doradcza, powołana postanowieniem Starosty z [...] maja 2017 r., odrzuciła zastrzeżenia J. K. jako bezzasadne, a podczas zebrania w dniu [...] stycznia 2018 r., uczestnicy scalenia zostali poinformowani o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do opracowanego projektu szacunku porównawczego. Na zebraniu w dniu [...] marca 2018 r., w drugim terminie, większością 3/4 głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu, podjęta została uchwała nr 2 wyrażająca zgodę na dokonany szacunek gruntów na obszarze scalenia. Zawiadomieniem z [...] października 2018 r. Starosta [A] poinformował uczestników scalenia, że [...] listopada 2018 r. odbędzie się zebranie w sprawie okazania projektu scalenia, na którym rozpocznie się indywidualne okazanie projektu każdemu z zainteresowanych uczestników scalenia, co nastąpi w dniach [...] i [...] listopada 2018 r., w świetlicy we wsi [C] oraz w dniu [...] listopada 2018 r. w siedzibie [...] w [A]. W zawiadomieniu umieszczona została także informacja, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu, uczestnicy scalenia mogą zgłaszać organowi pisemne zastrzeżenia do tego projektu. W zebraniu wzięło udział 2 uczestników scalenia. W terminie zakreślonym przez organ, zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło 2 uczestników scalenia. Po zaopiniowaniu zastrzeżeń przez komisję doradczą powołaną postanowieniem z [...] maja 2017 r., organ zmienił w części projekt scalenia. Ze względu na wyjątkowo ważny interes stron postępowania scaleniowego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została podana do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] kwietnia 2019 r. oraz wywieszona (na okres 14 dni) na tablicach ogłoszeń w: sołectwie [B] i Urzędzie Gminy [A] od [...] kwietnia 2019 r. oraz w Starostwie Powiatowym w [A] od [...] kwietnia 2019 r. Ponadto została doręczona P. M. w dniu [...] kwietnia 2019 r., zaś J. K. odebrał ją osobiście w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że w postępowaniu scaleniowym wzięło udział 78 uczestników, zastrzeżenia do projektu scalenia złożyło 2 uczestników, a zatem zachodziły podstawy zatwierdzenia projektu scalenia, gdyż w świetle art. 27 ust. 1 u.s.w.g., projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Następnie, Wojewoda odniósł się szczegółowo do zarzutów wszystkich trzech odwołań od decyzji Starosty [A] z [...] kwietnia 2019 r., które wnieśli P. M., J. K. oraz R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę A. K. i J. K. w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że kontrola sądu w sprawach scalenia gruntów polega na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego zasady scalania gruntów w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Poza zakresem kompetencji sądu jest natomiast ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty wskazujące na poczucie pokrzywdzenia strony wydaną decyzją, które w istocie skarżący podnoszą w niniejszej sprawie. Sąd przyjął, że postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 u.s.w.g. i uzasadniało wszczęcie postępowania na wniosek, co uczynił Starosta [A] postanowieniem z [...] maja 2014 r. Przepisy ustawy przewidują kolejne czynności, jakie są podejmowane w ramach procedury scaleniowej. Z akt sprawy wynika, że wszystkie wymagane czynności i etapy postępowania zostały przeprowadzone poprawnie, co znajduje odzwierciedlenie w obszernych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji podkreślił, że również skarżący nie kwestionują prawidłowości przeprowadzonego scalenia od strony formalnej. Zarzuty skargi sprowadzają się do nieuzasadnionej, ich zdaniem, odmowy uwzględnienia ich żądań i w konsekwencji pominięcie ich interesów przy dokonywaniu scalenia. Sąd wskazał, że skarżący w toku postępowania scaleniowego zgłaszali zastrzeżenia i wnioski w zakresie scalenia czterech kompleksów ich działek, tj. działek o numerach: [1], [2], [3], [4], [5]; działki nr [6] (skarżący domagali się jej podziału na wysokości rowu melioracyjnego na dwie części); działki nr [7] (skarżący domagali się przywrócenia wcześniejszej granicy z działką nr [8], obecnie należącą do E. M. i jej małoletnich dzieci) oraz usytuowanych przy działce nr [9], zaplanowanej jako droga, działek nr [10], nr [11], nr [12] oraz dzierżawionej przez J. K. (po drugiej stronie drogi nr [9]) działki nr [13], które dotychczas stanowiły jedną całość gospodarczą, służącą wypasowi bydła, a obecnie na skutek wydzielenia drogi, stanie się to, zdaniem skarżących, znacznie utrudnione. Z akt sprawy wynika, że organy częściowo uwzględniły powyższe żądania (w zakresie dotyczącym działki nr [6] i w zakresie kompleksu działek o numerach:[1], [2], [3], [4] i [5]) i w tym zakresie skarżący nie kwestionują już przyjętych w zatwierdzonym projekcie scalenia rozwiązań. Natomiast organy nie uwzględniły żądań dotyczących zlikwidowania bądź zmiany przebiegu drogi na wydzielonej w wyniku scalenia działce nr [9] oraz w zakresie przywrócenia dawnej granicy pomiędzy działkami nr [7] i nr [8] i tych działek dotyczą obecnie zarzuty skargi. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom dowolności przyjętych rozwiązań, a więc przekroczenia granic przysługującego organowi gminy w postępowaniu scaleniowym uznania administracyjnego przez przyjęte w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie scalenia ukształtowanie granic i przeznaczenia spornych działek. Odnosząc się do najbardziej spornego żądania skarżących, dotyczącego likwidacji drogi na wydzielonej działce nr [9], co najmniej na odcinku obejmującym po jednej stronie tej drogi działki stanowiące własność skarżących oraz po drugiej stronie dzierżawioną przez nich działkę nr [13], Sąd uznał, że organy podjęły wyczerpujące działania zmierzające do uwzględnienia w maksymalnym zakresie żądania skarżących, mając na względzie ich interes. Sąd wskazał, że jednym z głównych celów dokonanego scalenia było zaplanowanie przebiegu dróg transportu rolnego, co zostało określone w "Założeniach do projektu scalenia gruntów obrębu [B], gmina [A]", przedstawionych uczestnikom scalenia i stanowiących załącznik do wniosku, złożonego stosownie do art. 3 ust. 5 u.s.w.g., o przyznanie pomocy na realizację projektu scalenia gruntów obrębu [B], w ramach poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa" objętego "Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020". W ramach scalenia przewidziano do wykonania zagospodarowanie poscaleniowe, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 u.s.w.g., polegające na wykonaniu m.in. budowy dróg o łącznej długości 1,15 km i przebudowę dróg o łącznej długości 2,76 km. Środki na wykonanie scalenia, w tym zagospodarowania poscaleniowego zostały określone w umowie z [...] października 2016 r. pomiędzy Powiatem [A] a Samorządem Województwa Lubelskiego. Założenia scalenia, obejmujące również realizację dróg, nie mogły zostać pominięte przez projektantów, a następnie przez organ gminy. Sąd wskazał dalej, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że przed scaleniem nie było drogi, a dojazd do niezabudowanych nieruchomości rolnych odbywał się przez inne nieruchomości rolne albo przez przepust na rzece [E]. Obecnie większość właścicieli zażądała zapewnienia im dojazdu do pól z drogi dojazdowej, która została wydzielona w toku scalenia na działce nr [9]. W sprawie zostało złożone pismo mieszkańców z [...] sierpnia 2019 r. (protest), w którym mieszkańcy wsi [B] sprzeciwili się ewentualnej likwidacji tej drogi. W świetle tych okoliczności, usprawiedliwione jest, zdaniem Sądu, stanowisko organów, że nie było możliwe uwzględnienie żądania skarżących całkowitej likwidacji drogi nr [9]. Sąd uznał natomiast, że zasadnie organy obu instancji podjęły próby uwzględnienia żądania skarżących co do wyeliminowania odcinka tej drogi (zmiany jej przebiegu) na wysokości działek nr [10], nr [11] i nr [12] w ten sposób, by działka nr [13] tworzyła całość z tymi działkami, zaś droga przebiegała po granicy działki nr [13] od strony lasu. Mając na uwadze to, że pomiędzy działkami nr [10], nr [11] i nr [12] znajdują się działki innych osób – H. K. (działka nr [14]), działka J. M. (nr [...]), a działka nr [13] (dzierżawiona przez skarżących) jest własnością Skarbu Państwa – [...], organ zwrócił się do tych właścicieli o wyrażenie zgody na pozostawienie ich działek bez dostępu do drogi na wydzielonej działce nr [9]. Bezsporne jest, że zgody takiej żadne z nich nie wyraziło, a więc już tylko z tego powodu nie było możliwe zaprojektowanie przebiegu drogi zgodnie z żądaniem skarżących. Nie było to możliwe także z uwagi na to, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [A] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [A] Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], poz. [...]) działka nr [13] jest oznaczona w planie symbolem ZL - Lasy i zalesienia w realizacji, a więc jest przeznaczona do powiększenia sąsiadującego kompleksu leśnego. Wydzielenie w tej działce drogi dojazdowej byłoby niezgodne z planem, a w konsekwencji także naruszałoby art. 22 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którym projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podkreślił Sąd, samo niezadowolenie uczestników scalenia nie oznacza, że decyzja dotknięta jest wadą prawną. Organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego nie można z natury rzeczy uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżących, ponieważ byłoby to technicznie niemożliwe i naruszałoby interesy innych rolników oraz niweczyłoby cel oraz skuteczność scalenia. Kontrola sądu w stosunku do decyzji administracyjnych, przedmiotem których jest scalenie gruntów, obejmuje ocenę realizacji warunków określonych w ustawie. Decyzje te mają jednak charakter decyzji uznaniowych. Powoduje to ograniczony charakter tej kontroli w kwestiach merytorycznych, które, pozostawione uznaniu administracyjnemu, nie są wyraźnie określone jako składniki norm materialnoprawnych. W tych kwestiach kontrola ta koncentruje się na ocenie, czy decyzje te nie posiadają cech dowolności, czy nie przekroczone zostały granice uznania, a interesy prezentowane w ramach scalenia zostały należycie wyważone. Muszą być one widziane w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 u.s.w.g. celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia. Sąd uznał zatem za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 104 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem trybu przewidzianego w przepisach u.s.w.g. Zastrzeżenia skarżących były przedmiotem analizy zarówno przez Starostę [A], jak i przez Wojewodę Lubelskiego, które to organy podjęły wszystkie możliwe czynności procesowe zmierzające do najpełniejszego uwzględnienia interesu skarżących. W konsekwencji tych czynności dokonano zmiany projektu scalenia m.in. w ten sposób, że do działki skarżącego nr [12] przyłączono działkę nr [...] (należącą wcześniej do J. M.), powiększając w ten sposób gospodarstwo skarżącego, co niewątpliwie jest korzystne dla niego z punktu widzenia prowadzonej gospodarki rolno-hodowlanej. Organy wyważyły interes skarżącego w kontekście interesów pozostałych uczestników scalenia, co znajduje odzwierciedlenie w podejmowanych przez organy czynnościach procesowych, a także w obszernych uzasadnieniach. Organy jasno przedstawiły powody, dla których nie było możliwe zlikwidowanie wydzielonej drogi nr [9] ani zmiana jej przebiegu, a argumentacja ta jest przekonująca. Zdaniem Sądu, prawidłowo również organ uznał, że niemożliwe było uwzględnienie żądania przywrócenia granicy pomiędzy działkami nr [8] i nr [7], skoro na takie rozwiązanie nie uzyskano zgody właścicieli działki nr [8]. Z akt jednocześnie wynika, że skarżący wyraził zgodę na objęcie jego działki nr [7] takim scaleniem, co wiąże się z koniecznością rozbiórki jego płotu, ale następnie zgodę wycofał. Sąd uznał, że przepis art. 2 ust. 3 u.s.w.g., którego naruszenie zarzucili skarżący w związku z brakiem ich zgody na rozebranie płotu, nie ma w sprawie zastosowania. Zachodzi bowiem inna sytuacja, o której mowa w art. 2 ust. 3a u.s.w.g. Zatwierdzony projekt scalenia przewiduje wyłącznie zmianę granic nieruchomości zabudowanej (działka skarżącego nr [7]), a nie "wydzielenie gruntów zabudowanych innemu uczestnikowi" (czego dotyczy ust. 3 tego przepisu). Stosownie zaś do ust. 3a, zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. Natomiast okoliczności wskazane w tym ostatnim przepisie w sprawie nie występują. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i A. K. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest a. art. 1 ust. 1 u.s.w.g. przez niedostrzeżenie przez Starostę [A] i Wojewodę Lubelskiego, że decyzja scaleniowa nie wprowadza korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykracza poza cel scalenia i tylko utrudni prowadzenie działalności rolniczej w zakresie wypasu bydła i skrócenia dojazdu przez skarżącego (podział gospodarstwa rolnego w wyniku ustanowienia drogi na wysokości działki nr [13], czyli na gruncie od działki nr [10] do nr [12]), b. art. 2 ust. 3 u.s.w.g. przez wydzielenie gruntów zabudowanych w wyniku scalenia innemu uczestnikowi pomimo braku zgody skarżącego (chodzi o działki nr [8] i nr [7]); według zaskarżonej decyzji skarżący musi teraz dokonać rozbiórki płotu, choć zgodę na zmianę granicy tej działki wycofał jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę [A]; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów mające wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w ten sposób, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w tym ukształtowania terenu oraz występującego tam zakrzaczenia oraz ustalenia kto z tej drogi na zakwestionowanym odcinku przez skarżącego korzysta oraz braku wzięcia pod uwagę, że wszystkie działki po scaleniu mają dostęp do drogi publicznej i nie jest konieczne, aby w obecnie tworzyć nowe drogi, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie co spowodowało, że utrzymano w mocy decyzję Starosty [A] z [...] kwietnia 2019 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obrębu [B], gmina [A]; tym samym nie uwzględniono żądania przywrócenia granicy działki nr [7] (własność J. K.) od strony działki nr [8] do stanu sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, oraz takiego zaprojektowanie drogi (działki nr [9]), aby od strony gruntów obrębu [F] kończyła się na działce nr [10] (własność J. K.), natomiast od strony gruntów obrębu [G] kończyła się na działce nr [12] i w tym zakresie, aby działka nr [9] została włączona do jego gospodarstwa rolnego, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i przeprowadzenia jego wszechstronnej oceny, w wyniku czego organ II instancji błędnie ustalił, że możliwość przejazdu skarżącego przez drogę wewnętrzną (działka nr [9]) do działki numer [13], których jest dzierżawcą i ma prawo pierwokupu tej działki, nie została ograniczona, podczas gdy: – faktycznie działka nr [9] nie stanowi w całości tylko i wyłącznie drogi wewnętrznej (w części jest porośnięta drzewami i krzewami, nieuwzględnionymi na mapie geodezyjnej, co wpływa na szerokość przejazdu), – z uwagi na konflikt wewnętrzny współwłaścicieli, w praktyce możliwość ustanowienia drogi wewnętrznej przez wycięcie istniejących zakrzewień jest niemożliwa, co organ mógł ustalić w drodze przesłuchania stron postępowania, – działka numer [13] ma dojazd od gruntów wsi [G], – objęto scaleniem grunty zabudowane bez zgody właścicieli, – nie wyjaśniono, czyim interesom służy zaproponowane usytuowanie nowej drogi, – nie uwzględniono tego, że projektowana droga nr [9] znacznie zmniejszy wartość gospodarstwa rolnego skarżącego, ponieważ znajduje się ona w znaczonej odległości od obecnego gospodarstwa i jego wartość użytkowa będzie mniejsza, – nie wyjaśniono, dlaczego właśnie na tej działce konieczne było zaprojektowanie drogi i czy nie było innej możliwości zapewnienia swobodnego dojazd do wielu nieruchomości; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 85 § 1 w związku z art. 75 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin drogi po jej wytyczeniu (działka nr [9]), co pozwoliłoby ustalić organowi II instancji, że w wyniku zmiany granic działek skarżącego, w tym granic działki obejmującej drogę wewnętrzną, zostanie on pozbawiony faktycznej możliwości dojazdu do swoich działek (wynika z to z faktu, że działka numer [9] jest położona w zagłębieniu terenu i aby zrobić z niej drogę trzeba będzie podnieść grunt co uniemożliwi bezpośredni dojazd z nieruchomości skarżącego do działki numer [13]). Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał zarzutów podniesionych w skardze, a organ II instancji zarzutów odwołania. Ogólne stwierdzenia Sądu I instancji, że wnoszący skargę kasacyjną nie są zadowoleni ze scalenia z pewnością nie stanowią rozpoznania zgłoszonych zarzutów, tak jak i faktów na poparcie ich zasadności. Skarżący jako jedyny w całej wsi [B] zajmuje się hodowlą bydła mlecznego i dokonanie scalenia powoduje, że hodowla jest dla niego bardziej uciążliwa i wręcz staje się nieopłacalna. Skarżący zwracali się o przywrócenie granicy działki nr [7] i nr [8], tak jak było ustalone na oględzinach, a na nową granicę działki nie wyrazili zgody. Skarżący nie zgadzają się z projektowaną drogą nr [9], która biegnie przez gospodarstwo i bezskutecznie sygnalizowali ten fakt przez cały okres trwania postępowania administracyjnego przez składane na piśmie zastrzeżenia i wnioski. Skarżący zwrócił się o odprojektowanie drogi i dołączenie do jego działek o numerach: [10], [11], [15], [12] i działki [...], która ma być dołączona do jego gospodarstwa odpłatnie. W dalszej części uzasadnienia przytoczono argumenty podnoszone już w toku postępowania, a dotyczące charakteru prowadzonej przez J. K. działalności, utrudnień związanych z ustanowieniem drogi na jego działce i zbędności drogi dla innych mieszkańców, którzy posiadają swobodny dojazd do swoich nieruchomości, braku dopuszczenia skarżącego do komisji scaleniowej, a także alternatywnego sposobu poprowadzenia drogi. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 6 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 695/21, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w tej sprawie. W związku z tym zarządzeniem z 20 września 2021 r. sygn. akt I OSK 695/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutów procesowych podniesiono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 K.p.a. przez niedostrzeżenie braku podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, kolejno podniesiono naruszenie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. przez niedostrzeżenie, że materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący oraz wszechstronnie oceniony, a także w powiązaniu z art. 85 § 1 w związku z art. 75 K.p.a. przez niedostrzeżenie zaniechania przeprowadzenia dowodu z oględzin drogi po jej wytyczeniu (działka nr [9]). Przed odniesieniem się do wskazanych zarzutów należy zwrócić uwagę na charakter i specyfikę postępowania scaleniowego, które toczy się z udziałem wielu podmiotów, w przedmiotowej sprawie z udziałem 78 uczestników. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w.g. celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Przy czym, co należy podkreślić, poprawy warunków gospodarowania, o której mowa we wskazanym przepisie, nie można odnosić do pojedynczej granicy, drogi - chodzi o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W toku postępowania scaleniowego rodzą się zwykle liczne konflikty pomiędzy uczestnikami oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Istotne jest również, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowana pozostaje podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. (wyroki NSA z: 13 czerwca 2018 r., II OSK 1706/16 i 8 listopada 2005 r., II OSK 123/05). Analiza przebiegu postępowania scaleniowego w niniejszej sprawie wskazuje, że wypełniono od strony formalnej wymogi ustawowe, w szczególności dotyczy to dat dokonywania zebrań, obwieszczeń i podejmowania uchwał. Zastrzeżenia skarżących były przedmiotem analizy zarówno przez Starostę [A], jak i przez Wojewodę Lubelskiego, które to organy podjęły wszystkie możliwe czynności procesowe zmierzające do najpełniejszego uwzględnienia interesu skarżących. W związku z żądaniami sformułowanymi w odwołaniach, w tym J. K., Wojewoda Lubelski zlecił, za pośrednictwem organu I instancji, sporządzenie odpowiednich zmian projektu scalenia. Organ I instancji przy piśmie z [...] października 2019 r. nadesłał Wojewodzie operaty techniczne: Tom XX - "Aneks nr II do etapu III, tom I z I - Zmiana Projektu scalenia", Tom XXI - "Aneks Nr I do etapu IV, tom I z I - Zmiana projektu scalenia" (przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2019 r.), z których wynika, że projekt scalenia obrębu [B] został zmieniony w zakresie większości żądań skarżącego. W wyniku tych czynności dokonano zmiany projektu scalenia m.in. w ten sposób, że do działki skarżącego nr [12] przyłączono działkę nr [...] (należącą wcześniej do J. M.), powiększając w ten sposób gospodarstwo skarżącego, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji jako korzystne dla skarżącego z punktu widzenia prowadzonej gospodarki rolno-hodowlanej. Organy jasno przedstawiły powody, dla których nie było możliwe zlikwidowanie wydzielonej drogi na działce nr [9], ani zmiana jej przebiegu, a argumentacja ta jest przekonująca w okolicznościach sprawy. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika bowiem, że przed scaleniem nie było drogi, a dojazd do niezabudowanych nieruchomości rolnych odbywał się przez inne nieruchomości rolne albo przez przepust na rzece [E]. Większość właścicieli zażądała zapewnienia im dojazdu do pól z drogi dojazdowej, która została wydzielona w toku scalenia na działce nr [9]. W sprawie zostało złożone pismo mieszkańców z [...] sierpnia 2019 r. (protest), w którym mieszkańcy wsi [B] sprzeciwili się ewentualnej likwidacji tej drogi. Zgodzić się też trzeba z oceną Sądu I instancji i organów, że niemożliwe było uwzględnienie żądania przywrócenia granicy pomiędzy działkami nr [8] i nr [7]. Z akt sprawy wynika, że organ wystąpił do właścicieli działki nr [8] o uzyskanie zgody na takie rozwiązanie, jednak takiej zgody nie uzyskał. Z akt jednocześnie wynika, że skarżący wyraził zgodę na objęcie jego działki nr [7] takim scaleniem, co wiąże się z koniecznością rozbiórki jego płotu, a potem te zgodę wycofał. Organy wyważyły interes skarżącego w kontekście interesów pozostałych uczestników scalenia, co znajduje odzwierciedlenie w podejmowanych przez organy czynnościach procesowych, a także w obszernych uzasadnieniach decyzji. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie indywidualny interes skarżącego nie został pominięty ani naruszony. Oceniając więc w tym aspekcie zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu wyrażonego w tym zakresie, aprobującego ustalenia i ocenę dokonaną przez organy scaleniowe, co do zarówno wytyczenia działki nr [9] jako drogi wewnętrznej, jaki i braku uwzględnienia żądania przywrócenia granicy działki nr [7] od strony działki nr [8] do stanu sprzed rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu. Nie można więc było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że zaaprobował rozstrzygnięcie organu, które nosi cechy dowolności. Prawidłowo, pozostając w granicach uznania administracyjnego, organy uwzględniły przy konieczności wydzielenia drogi w trakcie postępowania scaleniowego interesy wszystkich uczestników scalenia oraz nadrzędny cel tego postępowania, jakim jest poprawa korzystania i gospodarowania gruntami rolnymi. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były zasadne. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 3 u.s.w.g., autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższych przepisów w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni i zaaprobowaniu niewłaściwego ich zastosowania, co miało prowadzić do przyjęcia przez Sąd, że decyzja scaleniowa wprowadza korzystniejsze warunki zagospodarowania, nie wykracza poza cel scalenia, nie utrudni prowadzenie działalności rolniczej w zakresie wypasu bydła i pozwoli skarżącemu na skrócenie dojazdu oraz że wydzielenie gruntów zabudowanych w wyniku scalenia innemu uczestnikowi było zasadne (działki numer [8] i [7]), pomimo tego, że prowadzi to do konieczności dokonania przez skarżącego rozbiórki płotu i pomimo tego, że skarżący zgodę na zmianę granicy tej działki wycofał jeszcze w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę [A]. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny wskazanych w skardze kasacyjnej okoliczności jako świadczących o stworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, w tym o poprawie struktury obszarowej gospodarstw rolnych, co w rezultacie wypełniło cel scalenia gruntów. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów ani nawet błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym wydzieleniu działki nr [9] jako drogi i wydzieleniu gruntów innemu uczestnikowi, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organ mając możliwość stworzenia lepszych warunków zagospodarowania, nie podjął wystarczającej aktywności prowadzącej do uzyskania tego celu. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji. [pic]