II OZ 266/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1536/21 o odrzuceniu zażalenia w sprawie skargi W. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 1536/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W..F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu. Na to postanowienie zażalenie wniósł W. F., reprezentowany przez ojca. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił to zażalenie, z uwagi na nieuzupełnienie przez pełnomocnika skarżącego braków formalnych zażalenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału IV wezwała pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia wniesionego na postanowienie z dnia 21 grudnia 2021 r. poprzez nadesłanie 2 odpisów zażalenia poświadczonych za zgodność z oryginałem własnoręcznym podpisem, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia. Wezwanie powyższe, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania, zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego [...] stycznia 2022 r. Do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia, nie nadesłał wymaganych odpisów zażalenia. Nadesłał natomiast w dniu [...] stycznia 2022 r. dwa odpisy skargi, mimo że w piśmie przewodnim, przy którym je nadesłał podał, że przesyła dwa odpisy zażalenia. Z tych względów, zdaniem Sądu, na podstawie art. 178 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej P.p.s.a.) zażalenie podlegało odrzuceniu. Na to postanowienie zażalenie wniósł W. F., reprezentowany przez ojca. Wskazał, że nadesłał 2 odpisy skargi, a nie zażalenia o które został wezwany, ponieważ był przekonany, że nastąpił błąd po stronie pracownika Sądu, który zamiast odpisów skargi zażądał odpisów zażalenia. W tej sprawie stronami są skarżący i Sąd, zatem odpisy zażalenia są zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest zasadne, jednak z innych przyczyn niż w nim podniesionych. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem sformalizowanym, co oznacza, że czynności podejmowane przez jego uczestników muszą być dokonywane w określonych w ustawie terminach, w stosownej formie i o odpowiedniej treści. Każde pismo procesowe strony powinno spełniać określone w art. 46 P.p.s.a. warunki formalne, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Stosownie zaś do art. 47 § 1 P.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w stosowaniu tych przepisów, jak również co do możliwości samodzielnego wykonania przez sąd kserokopii składanych przez strony pism procesowych, zostały wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 13/13. Przyjęto w niej, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd. Powyższa uchwała ma zastosowanie również do zażaleń. NSA w uchwale podkreślił, że aby uczynić zadość wymogom rzetelnej procedury obowiązkiem sądu (...), jest dokładne zwrócenie uwagi komu ma być doręczony odpis pisma procesowego, w jakim celu zażądano odpisów, czy żądana ilość odpisów odpowiada ilości uczestniczących w postępowaniu osób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że krąg uczestników postępowania może być ograniczony, a zależy to od etapu postępowania sądowego na jakim następuje. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest skuteczne wszczęcie postępowania sądowego. Do tego z kolei niezbędne jest skuteczne wniesienie skargi, tj. takiej, która nie jest obarczona brakami formalnymi i fiskalnymi, ani nie podlega odrzuceniu z innych przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. W sytuacji, gdy z powyższych powodów skarga nie może zainicjować postępowania sądowego, w którym sąd merytorycznie rozpozna skargę, a więc kiedy skarga podlega odrzuceniu, stosunek procesowy nawiązuje się wyłącznie między skarżącym i organem, którego akt lub czynność jest przedmiotem zaskarżenia. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym, które w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną osób, które w przypadku jej skutecznego wniesienia byłyby uznane za uczestnika postępowania w myśl art. 33 § 1 P.p.s.a. Są one wprawdzie bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie można twierdzić, że odrzucenie skargi naruszy interes prawny tych osób (por. postanowienia NSA: z 6 lutego 2018 r., sygn. II OZ 75/18; z 17 kwietnia 2018 r., sygn. II OZ 367/18; z 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OZ 60/20; z 11 lutego 2021 r., sygn. II OZ 54/21). W takiej sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego wniesienia skargi (bowiem została ona odrzucona), nie ma podstaw do wzywania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zażalenia poprzez przedłożenie odpisów celem doręczenia podmiotom innym niż organ, gdyż na tym etapie postępowania podmioty, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi nie mają statusu uczestników postępowania na prawach strony i nie posiadają związanych z tym uprawnień procesowych. Pogląd ten generalnie, w ocenie NSA, należy podzielić, przy czym jednak z uwzględnieniem istotnej uwagi dotyczącej sposobu doręczania odpisów pism organom administracji publicznej. Od czasu podjęcia powołanej wyżej uchwały sygn. I OPS 13/13 znowelizowano przepisy P.p.s.a. – w celu dostosowano ich do coraz powszechniejszej możliwości wnoszenia pism i załatwienia spraw środkami komunikacji elektronicznej. Środki komunikacji elektronicznej to – zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r., poz. 344) – rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Wprowadzony w maju 2019 r., na mocy nowelizacji P.p.s.a., m.in. przepis art. 12b i znowelizowany art. 46, dostosowały procedurę sądowoadministracyjną do zasad funkcjonowania platformy ePUAP umożliwiając uczestnikom postępowania przed sądami administracyjnymi wnoszenie pism w formie dokumentu elektronicznego. Zdezakualizowała się w związku z tym nieco teza wyrażona w powyższej uchwale, że sąd nie sporządza we własnym zakresie odpisów skargi, bowiem do art. 47 P.p.s.a dodano § 3 o treści "w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się. W celu doręczania dokumentów stronom, które nie stosują środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytelnionych wydruków, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Co prawda w powyższym przepisie mowa jest o uwierzytelnionych wydrukach kopii dokumentów a nie odpisach, jednakże z uwagi na ten sam cel, czyli przesłanie pisma w celu zapoznania się z ich treścią przez pozostałych uczestników postępowania, należy im nadać równoważne znaczenie. Wprawdzie P.p.s.a. nie zawiera wyraźnego przepisu stanowiącego o tym, że żądanie odpisu pisma następuje w celu jej doręczenia pozostałym uczestnikom postępowania, to jednak oczywistym jest, że wiąże się to z umożliwieniem pozostałym stronom postępowania zajęcia własnego stanowiska odnośnie do twierdzeń i wniosków oraz żądań. Nowelizacja P.p.s.a. wprowadziła również zmianę sposobu korespondencji sądów administracyjnych m.in. z organami administracyjnymi i tak w myśl art. 74a § 10 P.p.s.a. w przypadku pism doręczanych uczestniczącym w postępowaniu przed sądem prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, sąd przesyła pismo bezpośrednio do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2070 – dalej ustawa o informatyzacji), za urzędowym poświadczeniem odbioru. Sąd, przesyłając organowi dokument w postaci elektronicznej, czyni to na jego elektroniczną skrzynkę podawczą. Z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o informatyzacji wynika, że podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej. Podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę (art. 16 ust. 1a). Dla prawidłowości doręczenia organowi pisma sądowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie ma znaczenia organizacja wewnętrznego obiegu dokumentów w tym organie. Jak bowiem wynika z art. 74a § 11 P.p.s.a., datą doręczenia pism, o których mowa w § 10, jest data określona w urzędowym poświadczeniu odbioru. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że spełnienie hipotezy art. 74a § 10 P.p.s.a. wyklucza zastosowanie § 1 powołanego artykułu, co za tym idzie organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, nie przysługuje prawo wyboru trybu doręczania korespondencji sądowej (zob. postanowienia NSA: z 23 lutego 2022 r., III OZ 104/22, z 9 lutego 2022 r., III OZ 32/22, z 3 lutego 2022 r., III OZ 30/22, z 13 stycznia 2022 r., III OZ 1358/21, z 15 grudnia 2021 r., III OZ 1231/21, z 20 października 2021 r., I GZ 318/21). Podmiot publiczny, z uwagi na treść powołanego powyżej art. 16 ust. 1 ustawy o informatyzacji, nie może odmówić przyjęcia korespondencji elektronicznej, jeżeli ta mieści się w zakresie jego działalności. Nie ma zatem uprawnienia do decydowania o postaci (papierowej, czy elektronicznej) korespondencji, którą otrzymuje. Obowiązkiem sądu, w świetle powyższej regulacji, jest zatem przesyłanie tym podmiotom pism procesowych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet tych pism, które zostały sporządzone w formie tradycyjnej. Powołane wyżej przepisy nie wskazują bowiem, że przesyłanie pism organom drogą elektroniczną ma dotyczyć wyłącznie pism wniesionych w tej formie. Skoro elektroniczna forma korespondencji z organem została wskazana przez prawodawcę jako wiodąca, to oczywistym jest, że w przypadku nadesłania przez stronę korespondencji w formie tradycyjnej, koniecznym jest przekształcenie tego dokumentu przez sąd w formę elektroniczną. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądowo-administracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 1004), dokument w postaci papierowej, w celu dołączenia do akt sprawy w postaci elektronicznej, przekształca się do postaci elektronicznej poprzez sporządzenie jego uwierzytelnionej kopii. Po przekształceniu dokument w postaci papierowej przekazuje się do składu chronologicznego stanowiącego uporządkowany zbiór dokumentacji w postaci nieelektronicznej, w układzie wynikającym z kolejności wprowadzenia do systemu teleinformatycznego sądu (ust.2). Z kolei zgodnie z zarządzeniem nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych przed przedstawieniem akt wraz ze środkiem odwoławczym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, wojewódzki sąd administracyjny dokonuje odwzorowania cyfrowego akt prowadzonych w formie tradycyjnej (papierowej), które zamieszcza w systemie EZD (§ 38 ust. 1a), zaś § 85b ust. 1 stanowi, że w przypadku, gdy akta albo ich część zostały przekształcone do postaci elektronicznej, na skutek wniosku o udostępnienie akt w systemie PASSA, na okładce akt obok wyrazu "AKTA" należy umieścić oznaczenie skrótowe "EL" w kolorze zielonym. Również strona postępowania, w świetle brzmienia art. 12a P.p.s.a., wprowadzonego w związku z informatyzacją postępowania sądowoadministracyjnego, ma możliwość przeglądania w formie elektronicznej akt sądowych. Powyższe regulacje wskazują na to, że obecnie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi akta spraw prowadzone są w formie papierowej, ale jednocześnie wprowadzane są do systemów elektronicznych sądu dokumenty, które mogą być albo udostępnione w formie elektronicznej stronie na jej wniosek, albo służą do doręczeń elektronicznych bądź to z podmiotami, które złożą stosowny wniosek o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną bądź z organami administracji publicznej, z którymi obowiązek korespondencji w formie elektronicznej wynika wprost z P.p.s.a. Pojawia się w związku z tym wątpliwość, czy należy żądać od strony uzupełnienia braków formalnych zażalenia, poprzez nadesłanie odpisu zażalenia w sytuacji, gdy jedynym podmiotem, który powinien odpis takiego pisma otrzymać jest organ administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych okoliczności, nieprzesłanie przez stronę odpisu zażalenia nie powoduje, że zażaleniu nie można nadać dalszego biegu. W sprawie objętej skargą W. F. Przewodnicząca Wydziału IV zarządziła, by korespondencję do pełnomocnika organu kierować na elektroniczną skrzynkę podawczą organu (pkt VII zarządzenia z dnia [...] października 2021 r.). Obwoluta akt oznaczona została zielonymi literami "EL" co oznacza, zgodnie z § 85b ust. 1 zarządzenia nr 14 Prezesa NSA, że akta sądowe zostały przekształcone do postaci elektronicznej. Postać cyfrową posiadać będzie również nadesłane przez stronę zażalenie. W tej sytuacji, nawet gdyby strona nadesłała odpis zażalenia, to i tak zalegałby on w aktach sądowych sprawy, a nie został fizycznie przesłany organowi, bowiem zgodnie z art. 74a § 10 P.p.s.a. Sąd obligowany był doręczyć odpis tego pisma na skrzynkę elektroniczną organu. Wobec tego i tak przekształcał zażalenie do postaci elektronicznej. Nie budzi wątpliwości, że organ administracji – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - posługuje się środkami komunikacji elektronicznej zatem winien otrzymać, jako strona postępowania, odwzorowane cyfrowo zażalenie na prowadzoną przez siebie skrzynkę elektroniczną. Z akt sprawy wynika, że skarżący nadesłał odpisy zażalenia na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1536/21 w formie pisemnej (listem), zaś zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 29 marca 2022 r. doręczono je organowi do elektronicznej skrzynki podawczej. Wymagało to zatem jego przekształcenia w postać elektroniczną. Na marginesie jedynie należy wskazać, że powyższej argumentacji nie można przełożyć na sytuację, w której uczestnikami postępowania zażaleniowego (jednak innego niż związanego z odrzuceniem skargi) byłyby podmioty, które wniosły o doręczanie im pism za pośrednictwem drogi elektronicznej. W tej sytuacji uprawnionym byłoby żądanie odpisów pism procesowych również dla takich podmiotów z racji tego, że mogą one w każdej chwili z takiej formy doręczania zrezygnować, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością doręczenia im pism w formie tradycyjnej, czyli zazwyczaj za pośrednictwem operatora publicznego. Organ z doręczania mu przez Sąd pism drogą elektroniczną zrezygnować zaś nie może. Reasumując, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy pismo procesowe strony zostało wniesione w formie tradycyjnej (papierowej), a sąd zobligowany będzie do jego doręczenia organowi lub innemu podmiotowi określonemu w art. 74a § 10 P.p.s.a. do ich elektronicznej skrzynki podawczej, przez co musi przekształcić je we własnym zakresie do postaci cyfrowej, to nienadesłanie przez stronę odpisów tego pisma nie uniemożliwia mu nadania prawidłowego biegu. Wobec tego w niniejszej sprawie nie było zasadne wzywanie skarżącego do nadesłania 2 odpisów zażalenia, w sytuacji gdy, po pierwsze doręczeń do organu Sąd dokonywał za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, zatem przekształcał wniesione pismo w postać cyfrową, po drugie, wobec odrzucenia skargi stosunek procesowy nawiązał się wyłącznie między skarżącym i organem. Skoro nie było zasadne wzywanie pełnomocnika skarżącej do nadesłania odpisów zażalenia, niezasadne jest również odrzucenie zażalenia z powodu niewykonania tego obowiązku. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że nawet w przypadku uznania prokuratora prokuratury regionalnej za uczestnika postępowania zażaleniowego to i tak jest on podmiotem wymienionym w art. 74a § 10 P.p.s.a., któremu doręczeń dokonuje się w formie elektronicznej, zatem w świetle powyższej argumentacji również nie było konieczne żądanie odpisu zażalenia dla niego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.