I GSK 109/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Banku Gospodarstwa Krajowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4224/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 4224/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia (...) sierpnia 2021 r. informacji Nr (...)w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Bank Gospodarstwa Krajowego, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Od przedmiotowego wyroku Bank Gospodarstwa Krajowego złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i zmianę poprzez oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie środków, o których mowa w powyższym przepisie ma miejsce jedynie w przypadku istnienia podpisanych umów o dofinansowanie, które wyczerpują alokację środków w ramach poddziałania, 2. art. 27 ustawy wdrożeniowej poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( Dz. U. z 2020 r., poz. 818 dalej: ustawa wdrożeniowa) nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny. Ponadto wskazał, że po wydaniu zaskarżonego wyroku WSA a przed założeniem niniejszej skargi kasacyjnej, wartość podpisanych umów o dofinansowanie przekroczyła kwotę przyznanej alokacji dla poddziałania 3.2.2 Kredyt na innowacje technologiczne POIR, co nawet w przypadku zastosowania wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przyjętej w zaskarżonym wyroku, eliminuje możliwość uchylenia decyzji organu o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Zgodnie z art. 65 ustawy wdrożeniowej, procedura odwoławcza o której mowa w art. 53-64 tej ustawy, nie wstrzymuje, zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, natomiast wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej (a zatem aż do zakończenia postępowania ze skargi kasacyjnej), uzasadnia konieczność pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku 22 października 2021 r., V SA/Wa 4224/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Wniosek spółki o dofinansowanie projektu został negatywnie oceniony przez instytucję pośredniczącą, zawiadomieniem z 25 czerwca 2021 r. Bank Gospodarstwa Krajowego poinformował spółkę o odmowie przyznania premii technologicznej. Następnie, rozstrzygnięciem z (...) sierpnia 2021 r. BGK pozostawił protest spółki bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania 3.2.2. powołując się na pismo instytucji zarządzającej z 5 sierpnia 2021 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ kasator nie przytoczył wprost podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub też podstawy kasacyjnej. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a.- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez błędną wykładnię, natomiast w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 tej ustawy przez wadliwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej kasator zaprezentował, jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w rozpoznawanej sprawie powołując przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2018 r., II GSK 152/18 (LEX nr 2478863: "1. Pojęcia wyczerpania kwoty nie można rozumieć jako rzeczywistego wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, czyli wydatkowania ich poprzez faktyczne wypłacenie uprawnionym podmiotom. Do rzeczywistego wydatkowania środków dojdzie dopiero w związku z realizacją umów o dofinansowanie, co zależnie od przedmiotu konkursu może mieć miejsce nawet w okresie kilku lat od daty przeprowadzenia konkursu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty czyniłoby przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przepisem martwym, nieznajdującym w praktyce zastosowania, ponieważ trudno przyjąć, by po upływie kilku lat od daty zakończenia procedury oceny projektów bądź podpisania umów o dofinansowanie, nie zostały jeszcze rozpoznane protesty wniesione przez uczestników konkursu od negatywnych ocen projektów. 2. Do wyczerpania tej kwoty dochodzi dopiero w wyniku zawarcia umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Do wyczerpania środków w ramach działania dojdzie w sytuacji, w której suma kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów wybranych do dofinansowania w konkursach zgodnie z zatwierdzonymi listami będzie równa kwocie przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania." Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni pojęcia wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r., I GSK 121/21 (LEX nr 3186970): "Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" (linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z następujących wyroków z: 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17, LEX nr 2430557; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3096/17, LEX nr 2406236). Z tych orzeczeń wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy." Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ze wskazanych prawomocnych wyroków wynika, że linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" jest stała i konsekwentna. Ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Określenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący - na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. Instytucja podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo. Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że doszło do naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej z powodów wskazanych w uzasadnieniu wyroku, to stawianie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne (w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez wadliwe zastosowanie). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku kasatora o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Według art. 233 § 1 kpc, sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Natomiast zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem drugiej instancji, co do zasady nie może przeprowadzić dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej. Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 kpc), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.