I GSK 109/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Gdańsku przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 124/22 w sprawie ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2021 r. nr RO.056-3.253.1.TR.21 w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., o sygn. akt I SA/Gd 124/22, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców dalej powoływany także jako "Rzecznik") i uchylił akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2021 r., nr RO.056-3.253.1.TR.21, w przedmiocie odmowy przyznania WS (dalej powoływany także jako przedsiębiorca) świadczenia na dofinasowanie wynagrodzeń pracowników. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu w sprawie dotyczy świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w zakresie warunku dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, a wynikającego z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. - dalej powoływana w skrócie jako "ustawa o COVID-19"). W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. (zmienionego między innymi rozp. RM z dnia 16 kwietnia 2021 r.) w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1291, dalej powoływane również jako rozporządzenie) wydanego na podstawie art. 15ggb w związku z art. 15gga ustawy o COVID-19 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kryterium prowadzenia przez przedsiębiorcę przeważającej działalności oznaczonej kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wskazanym w § 1a ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia może być weryfikowane na podstawie innych niż cytowane przepisy dokumentów i danych i pominięcie faktu, że przepis kryterium przeważającej działalności odnosi się wprost do przedsiębiorcy i zapisu ujawnionego w rejestrze REGON; 2) art. 146 § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, wydanego na podstawie art. 15ggb w zw. z art. 15gga ustawy COVID-19, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie trybu weryfikacji kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 przeważającej działalności gospodarczej przedsiębiorcy wskazanego w § 1a ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wziął pod uwagę niespełniania przez przedsiębiorcę jednej z ustawowych przesłanek uzyskania wsparcia przewidzianego przez § 1a ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, tj. konieczności ustalenia przeważającej działalności przedsiębiorcy na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.; 3) art. 146 § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 459 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisów, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wziął pod uwagę obowiązku ciążącego na podmiotach wpisanych do rejestru w postaci zgłoszenia zmiany w zakresie przeważającej działalności i negatywnych konsekwencji wynikających z zaniechania tej czynności. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 4) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej powoływana jako p.u.s.a.), tj. zasady, że kontrola sądowa działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej powoływana jako k.p.a.) poprzez błędne zastosowanie zasady proporcjonalności i równości. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie wyroku reformacyjnego oddalającego skargę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego. Organ zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, zaś pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli aktu Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Gdańsku wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji. Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). W zakresie naruszenia przepisów postępowania, organ wskazał na naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a. Powyższe zarzuty należało uznać za niezasadne. Wskazać przede wszystkim należy, że art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mają charakter wynikowy, zaś art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy, określający jedynie zakres i kryterium sądowej kontroli działalności organów administracji i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Zatem do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akty wydawane na podstawie art. 15 gga ust. 9 ustawy o COVID-19 przez dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy, poprzedzające zawarcie umów o dofinansowanie, mieszczą się w pojęciu aktu o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlegają kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. m.in. postanowienia NSA z 17 listopada 2021 r., I GSK 1414/21 i I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., I GSK 1415/21). Jednocześnie skarżący organ nie wykazał, aby dokonana przez sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego aktu wykraczała poza kryterium zgodności z prawem. Skarżący kasacyjnie organ także nie sprecyzował ani nie uzasadnił w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać naruszenie przez sąd pierwszej instancji zasad wynikających z art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że ich istota sprowadza się do oceny, czy firma X WS spełniała przesłanki do uzyskania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającej działalności gospodarczej objętej treścią § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. W ocenie skarżącego organu z rejestru REGON nie wynika, aby kody pod którymi przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą kwalifikowały się do wsparcia. Natomiast w ocenie sądu pierwszej instancji wadliwe było ustalenie przesłanki przeważającej działalności gospodarczej w oparciu o rejestr REGON bez umożliwienia wykazania przez przedsiębiorcę spełnia kryterium prowadzenia owej przeważającej działalności w oparciu o inne dostępne dowody. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać w tym zakresie należy chociażby wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2022 r., I GSK 1308/22, z dnia 30 sierpnia 2023 r., I GSK 1242/22, czy z dnia 10 stycznia 2024 r., I GSK 1742/22. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela zaprezentowane we wskazanych orzeczeniach stanowisko. Zgodnie z § 1a ust. 1 rozporządzenia przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 49.39.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59. A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662 oraz z 2021 r. poz. 36 i 97), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.02.Z, 96.04.Z, 96.09.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga ustawy o COVID- 19 stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału. Z kolei z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni § 1a ust. 2 rozporządzenia w zakresie użytego w nim pojęcia "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaju przeważającej działalności", poprzestając na wykładni językowej tego przepisu. Taka wykładnia nie jest spójna z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych, działających w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii. Jedną z takich branż jest działalność oznaczona kodem PKD 96.01Z – pranie i czyszczenie wyrobów włókienniczych i futrzarskich. Dofinansowanie miejsc pracy zostało przewidziane w art. 15gga ustawy COVID-19 ze względu na fakt, iż przedsiębiorcy bardzo dotkliwie odczuli skutki światowej pandemii koronawirusa. Pomoc państwa była potrzebna przedsiębiorcy, ponieważ został pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania jakiegokolwiek przychodu w tym okresie. Z drugiej strony, gdyby przyjąć wykładnię przepisów wprowadzających warunki udzielenia wsparcia jak postuluje autor skargi kasacyjnej, przedsiębiorca pozbawiony zostałaby i dochodu i wsparcia. Biorąc bowiem pod uwagę wykładnię celowościową ustawy COVID-19 w obliczu światowej pandemii i konieczności udzielenia pomocy dla przedsiębiorców zagrożonych kryzysem gospodarczym rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy w postaci dofinansowania ochrony miejsc pracy powinny być objęte jak najszerszą ochroną sądowoadministracyjną. Nie może bowiem w demokratycznym państwie prawa dochodzić do sytuacji, w której podmioty administracji publicznej z jednej strony zakazują prowadzenia działalności gospodarczej, a z drugiej strony pozbawiają wsparcia ze względu na nieścisłości w rejestrze statystycznym. Przepisy § 1a ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia powinny być tak interpretowane, by wsparcie państwa stanowiło rekompensatę za wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Więcej, przepisy ustawy COVID-19 oraz ww. rozporządzenia powinny być więc interpretowane z uwzględnieniem interesu przedsiębiorców w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do instytucji państwowych a nie na odwrót. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak wiążąca i ostateczna. Celem ustawodawcy było niewątpliwie udzielenie przedsiębiorcom szybkiej pomocy finansowej, jednakże w efekcie wielu przedsiębiorców zostało pokrzywdzonych przez taki system weryfikacji. Do tej pory rejestr REGON służył wyłącznie celom statystycznym i nie było żadnych sankcji za nieprawidłowości ujawnione w tym rejestrze a stanem faktycznym. Dyrektor WUP kierując się uznaniem administracyjnym powinien wyważyć interes jednostki i interes publiczny, który dla obu stron jest zbieżny. W sprawie trafnie WSA skonstatował, że organ winien ustalić na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w tym dowodów przedłożonych przez przedsiębiorcę, jaką faktycznie jako przeważającą działalność prowadziła on na dzień 31 marca 2021 r. Konsekwencją stwierdzenia, że działalnością tą była działalnością o kodzie PKD 96.01Z, powinno być udzielenie wnioskowanego dofinansowania. Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on więc stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane. Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą zatem nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz.U z 2007 r., nr 251, poz. 1885), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 1a ust. 1 rozporządzenia, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Ocena czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.