III SA/Po 101/23

Dnia 9 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 12 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 28 października 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797,00 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych i 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 października 2022 r. skarżący D. K. dokonał zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego wykonania urządzenia wodnego w postaci drenażu rozsączającego do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce ew. nr [...], obręb [...] gm. [...] Decyzją z 28 października 2022 r., nadaną tego dnia w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej: "P.w.", Kierownik Nadzoru Wodnego [...] w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] orzekł o wniesieniu sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia w zakresie wykonania drenażu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 27 marca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], gmina [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 3108), dalej: "plan miejscowy gminy [...]", do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych, nie zaś do przydomowych oczyszczalni ścieków, stąd przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z powyższym zapisem planu miejscowego. Tym samym narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 7 P.w. i stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia wodnoprawnego. D. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji powołując art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.), dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości w gminach" i wskazując, że z przyczyn technicznych i ekonomicznych obecnie nie jest dla niej możliwe przyłączenie się do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem strony, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach zgłoszenie przydomowej oczyszczalni jest uzasadnione w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona. Obecnie i w najbliższej przyszłości podłączenie do sieci jest technicznie i ekonomicznie niemożliwe. Obecna lokalizacja sieci kanalizacyjnej nie daje możliwości podłączenia grawitacyjnego, a w przypadku konieczności zastosowania przepompowni ścieków surowych strona będzie narażona na olbrzymie dodatkowe koszty, a ponadto właściciel drogi nie zezwala na bezpośrednie wpięcie w ul. [...] z uwagi na nową nawierzchnię. Strona powołała się na wyrok o sygn. akt IV SA/Po 1112/14 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA") wskazując, że nie można zabronić budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z 12 grudnia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną decyzji organu odwoławczego powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 394 ust. 1 pkt 13 i art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. W uzasadnieniu decyzji wskazano, co następuje. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód, a stosownie do art. 423 ust. 5 P.w. organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód. Przedmiotowa działka jest zlokalizowana w granicach trzech jednostek planistycznych, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 22MN i 23MN oraz terenu publicznego gminnego ciągu pieszo-jezdnego 5KDX. Zgodnie z mapą załączoną do zgłoszenia, system rozsączania przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowany będzie w granicach jednostki 22MN. Ustalenia ogólne dla wszystkich jednostek planistycznych objętych przedmiotowym planem, dotyczące odprowadzania ścieków bytowych wskazano w § 44, tj. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W § 44 ust. 3 tego planu w zakresie odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych ustala się: 1) nakaz odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do istniejącej oraz projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej; 2) dopuszczenie zachowania istniejącej sieci kanalizacyjnej, z możliwością jej przebudowy i rozbudowy; 3) dopuszczenie budowy nowych sieci kanalizacji sanitarnej; 4) do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszczenie odprowadzania ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Analizując powyższe zapisy planu miejscowego w kontekście argumentów strony zawartych w odwołaniu dotyczących braku technicznych i ekonomicznych możliwości wpięcia do kanalizacji sanitarnej wskazano, że w zastosowanie mają ustalenia planu wskazane w § 44 ust. 3 pkt 4, tj. do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszczenie odprowadzania ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych. W planie miejscowym jednoznacznie wskazano, że w przypadku braku możliwości wpięcia do kanalizacji ścieki bytowe można odprowadzać do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Zapisy planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowej działce nie dopuszczają odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków, a jedyną dopuszczalną możliwością, poza wprowadzaniem ścieków do kanalizacji sanitarnej, jest ich odprowadzanie do szczelnego zbiornika bezodpływowego. D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji na podstawie wybiórczo ocenionego materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem, że budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie i ekonomicznie nieuzasadniona; 3. art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności polegające na zaniechaniu odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; 4. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co stanowi o niedostatecznym uzasadnieniu faktycznym decyzji, a w konsekwencji o naruszeniu zasady przekonywania; 5. art. 394 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach w zw. z § 44 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego gminy [...] polegające na błędnym przyjęciu, że zamierzenie w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z § 44 ust. 3 pkt 4 tego planu, a w konsekwencji że sprzeciw od zgłoszenia ma uzasadnione podstawy przy błędnej wykładni tego zapisu planu polegającej na przyjęciu, że zakazane jest na terenie objętym działaniem tego aktu prawa miejscowego lokalizowanie przydomowych oczyszczalni ścieków, podczas gdy wniosek taki nie wynika z tego planu, a nadto przyjęcie takiej wykładni stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 13 P.w. zgłoszenia wodnoprawnego wymaga wykonanie urządzeń wodnych służących do wprowadzania do ziemi ścieków oczyszczonych w przydomowej oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód. Stosownie do art. 423 ust. 5 P.w. organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 P.w., czyli m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 7). Zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego gminy [...] do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Zgłoszenie wykonania przedmiotowego urządzenia wodnego wskazuje zaś, że skarżący planuje odprowadzać ścieki bytowe nie do zbiornika bezodpływowego (jak przewiduje plan), ale - z planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, po ich oczyszczeniu - do ziemi. Co należy jednak podkreślić w kontrolowanej sprawie, co do zasady sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Jednakże, w sytuacji, gdy zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają zakazy odnośnie zamierzeń inwestycyjnych, dozwolonych przepisami prawa wyższej rangi, niż akt prawa miejscowego, to należy uznać, że zapisy takie są niedopuszczalne i nie uzasadniają wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji tego typu inwestycji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Treść wskazanego wyżej § 44 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego gminy [...] stanowi, że do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Ze względu na treść skargi powyższe regulacje zawarte w planie skonfrontować należało z przepisem rangi ustawowej - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach stanowiącym, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ze wskazanego przepisu wyraźnie wynika, że jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidujące możliwości odprowadzania nieczystości do przydomowych oczyszczalni ścieków pozostają zatem w sprzeczności z normą wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, czyli normą aktu wyższego rzędu - ustawy. Sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w., dotyczącej wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wykonania urządzenia wodnoprawnego, naruszającego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy wniesienie sprzeciwu było uzasadnione, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany bowiem w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (por.: prawomocne wyroki o sygn. akt II SA/Gd 181/09, IV SA/Po 194/09 i II SA/Op 207/17 - dostępne w CBOSA). Ponadto, zapisów planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Zakaz taki umieszczony w planie miejscowym stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach. Ustawodawca bowiem, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, uznał wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych za równorzędnie dopuszczalne sposoby wypełnienia obowiązku właściwego odprowadzania ścieków (por.: wyrok o sygn. akt II OSK 1247/15 - dostępny w CBOSA). Również w wyrokach o sygn. akt II OSK 1095/16, akt IV SA/Po 694/13 (dostępny w CBOSA) wskazano, że w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", ustanowiono zasadę sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi. W konsekwencji miejscowy plan może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu czystości w gminach. Niedopuszczalna jest zatem modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, która polega na ograniczeniu możliwości budowy przydomowych oczyszczalni ścieków bytowych. Ustawa ta nie wprowadza takich ograniczeń i nie daje kompetencji do ich wprowadzenia. W przypadku nieistnienia sieci kanalizacyjnej w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewiduje możliwość gromadzenia ścieków w przydomowych oczyszczalniach ścieków, bez ograniczeń czasowych i jednocześnie kontynuację tego sposobu odprowadzania ścieków nawet po zrealizowaniu sieci kanalizacyjnej (por.: wyroki o sygn. akt II SA/Ol 953/15 i II SA/Ol 3/20 - dostępne w CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, a co za tym idzie - niedopuszczalność drenażu, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, w myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), w odniesieniu do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (por.: wyroki o sygn. akt II OSK 472/11, II OSK 1092/15, II OSK 2367/16, II OSK 1301/17- dostępne w CBOSA). Skoro zatem ustawa zawiera przepis dopuszczający dane urządzenie do eksploatacji, prawo miejscowe nie może zawierać regulacji negujących możliwość ich realizacji. Jeśli zaś dojdzie, tak jak w niniejszej sprawie, do takiej sytuacji, to pierwszeństwo ma regulacja ustawowa. W ocenie Sądu, nie ma przy tym znaczenia, czy plan miejscowy zawiera zapisy o dopuszczeniu urządzeń jedynie danego typu (np. dopuszcza tylko gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych) czy zakazuje stosowania konkretnych rozwiązań wprost (np. przydomowych oczyszczalni ścieków rozsączających oczyszczone ścieki do gruntu). Istotne jest, że plan miejscowy nie może zawierać zapisów o wykluczeniu pewnych rozwiązań, które dopuszcza ustawa. Nie jest przy tym istotne, czy wprost tego zakazuje, czy dopuszcza niektóre tylko rozwiązania w sytuacji, kiedy ustawa dopuszcza także inne rozwiązania. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy sąd uznał, organy obu instancji naruszyły zatem art. 423 ust. 5 pkt 2 P.w., co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.