I OSK 2387/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.F., G.F. i M.F. o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r., znak ZS.224.2.193.2016 w sprawie ze skargi kasacyjnej A.F., G.F. i M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/23 w sprawie ze skargi A.F., G.F. i M.F. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 lutego 2023 r., DLŁ-WNL.8134.5.2022.MMM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r., znak ZS.224.2.193.2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/23 oddalił skargę A.F., G.F. i M.F. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 lutego 2023 r., DLŁ-WNL.8134.5.2022.MMM, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 14 października 2022 r., znak ES.224.160.2021.W/KB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z 13 maja 2021 r., znak ZS.224.2.193.2016, stwierdzającej m.in. wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o pow. 0.1931 ha z przeznaczeniem pod inwestycję związaną z budową budynku mieszkalnego oraz budową garażu wraz z infrastrukturą, bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zezwalającej M.F. i G.F. na trwałe wyłączenie z produkcji ww. gruntów leśnych oraz stwierdzającej powstanie z dniem 4 czerwca 2005 r. obowiązku uiszczenia należności, opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu, z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący zgłosili wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z 13 maja 2021 r. w całości. Uzasadniając konieczność wstrzymania ww. decyzji pełnomocnik skarżących podniosła, że w związku z Decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z 13 maja 2021 r. wobec skarżącego A.F. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, poprzez dokonywanie potrącenia przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego. Zajęcie emerytury w wysokości do 25% otrzymywanego świadczenia miesięcznie powoduje znaczne trudności w codziennym funkcjonowaniu skarżącego i jego rodziny. Skarżący ma na utrzymaniu małoletnie dziecko oraz dwóch już pełnoletnich synów, jednak w związku z dalszym kształceniem (studiowaniem) pozostają oni wciąż na utrzymaniu skarżącego. Na skarżącym jako rodzicu spoczywa w związku z tym obowiązek alimentacyjny, polegający na utrzymywaniu uczących się jeszcze dzieci. Zarówno utrzymanie małoletniego syna, jak i synów już pełnoletnich, ale wciąż pozostających na utrzymaniu skarżącego, wymaga zaspokojenia nie tylko ich podstawowych potrzeb związanych z mieszkaniem, wyżywieniem czy edukacją, ale także wielu innych potrzeb związanych z potrzebami i rozwojem młodych osób. Ponadto, koszty życia, poprzez inflację i sytuację gospodarczą, uległy znacznemu wzrostowi, co jest powszechnie odczuwalnym zjawiskiem w społeczeństwie. Wobec powyższego, dokonywanie potrąceń i ograniczenie uzyskiwanego świadczenia emerytalnego o [..] zł miesięcznie utrudnia wykonywanie obowiązków rodzicielskich, jakie ciążą na skarżącym, prowadząc do powstania nieodwracalnych skutków. Skarżący od lat zmaga się także z uporczywą chorobą [..] oraz [..]. Dokonywanie potrącenia wpływa również na ograniczenie wydatków na zdrowie skarżącego. Brak odpowiednich leków i wizyt u specjalistów może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków, jak i dalszego rozwoju chorób u skarżącego. Skarżący prowadzi również wraz z żoną gospodarstwo domowe oraz jak każdy człowiek ma również inne usprawiedliwione wiekiem i pozycją społeczną wydatki, których zaspokojenie pozostaje ograniczone poprzez dokonane potrącenie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zarówno aktów objętych skargą do sądu, jak też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wniosek o wstrzymanie wykonania może zatem zostać skierowany do aktów, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Przy określeniu sprawy, w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie innego aktu niż zaskarżony, należy uwzględnić, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość przedmiotową i podmiotową. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie może dotyczyć takich aktów, które zostały wydane w granicach sprawy rozumianej w kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a. jako sprawa w znaczeniu materialnym (tak postanowienia NSA z: 12 czerwca 2010 r., II FZ 441/12; 30 stycznia 2015 r., I OZ 43/15, z 16 maja 2017 r., I OZ 866/17, z 14 grudnia 2017 r., II OZ 1524/17, z 11 kwietnia 2018 r., II OZ 285/18, z 30 września 2020 r., II OZ 677/20). W pojęciu "sprawy", o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mieścić się będzie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym, stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie (por. W. Ryms. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienia wybrane, Warszawa 2003, s. 60). Pogląd ten był prezentowany już pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze z.) – patrz: uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Brak należytego wykazania (udokumentowania) przez wnioskodawcę przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej nie podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu przed rozpoznaniem wniosku (por. postanowienia NSA z 31 maja 2016 r., I GZ 339/16 i I GZ 340/16; z 19 lipca 2016 r., I GZ 418/16 i I GZ 417/16; z 14 sierpnia 2019 r., I GZ 240/19; z 17 września 2019 r., I GZ 297/19). W tym miejscu przypomnieć należy, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia (zob. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OZ 322/13). Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest nie samo powstanie szkody, lecz jej znaczny rozmiar. Wnioskujący musi zatem wykazać, że uszczuplenie majątkowe będzie dla niego znaczne i nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot świadczenia. Wykonanie decyzji zobowiązujących stronę w zakresie finansowym, co do zasady, nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków, gdyż tego rodzaju skutki ze swej istoty są odwracalne i mogą być usunięte poprzez zwrot należności. Oceniając zgłoszony na etapie postępowania kasacyjnego wniosek, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Skarżący nie uprawdopodobnili zaistnienia przesłanek, które dawałyby podstawę do zastosowania środka ochrony tymczasowej. Poprzestanie na ogólnikowych stwierdzeniach, bez poparcia wniosku jakąkolwiek dokumentacją potwierdzającą wskazywane we wniosku okoliczności, powoduje, że wniosek ten należy ocenić jako nieuzasadniony. Argumentacja powołana we wniosku wskazuje wyłącznie na okoliczności związane z potrąceniem dokonywanym ze świadczenia emerytalnego jednego ze skarżących i odwołuje się wyłącznie do wpływu tego potrącenia na możliwość utrzymania jakości życia rodziny tego skarżącego na dotychczasowym poziomie. Jednocześnie we wniosku nie wskazano ani obecnej sytuacji majątkowej, ani finansowej wszystkich skarżących, źródeł utrzymania oraz wysokości ponoszonych wydatków w zestawieniu z uzyskiwanymi dochodami. Wniosek oparty został wyłącznie na ogólnikowych stwierdzeniach odnoszących się do rosnących kosztów utrzymania rodziny jednego ze skarżących, w tym kosztów zaspokajania, ponad wydatki konieczne, "wielu innych potrzeb" związanych z rozwojem młodych osób, które to wydatki, z uwzględnieniem wydatków skarżącego "usprawiedliwionych pozycją społeczną", zostają znacznie ograniczone w związku z dokonywanym potrąceniem świadczenia emerytalnego, co w następstwie może ograniczyć także wydatki zdrowotne. W taki sposób uzasadniony wniosek nie mógł stanowić podstawy uznania, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim, aby ocenić, czy zajęcie kwoty [..] zł z miesięcznego świadczenia emerytalnego może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne byłoby odniesienie tej należności do sytuacji materialnej skarżącego. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości zobowiązania i majątku, jakim dysponuje skarżący) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że dokonywane potrącenie wynikające z obciążenia nałożonego decyzją będzie miało realny wpływ na bieżące utrzymanie się zarówno samego skarżącego, jak i jego rodziny. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącego, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy rachunków bankowych. Do wniosku nie załączono zaś żadnych dokumentów dających obraz zdolności płatniczej skarżącego. Co więcej, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został wniesiony przez pełnomocnika w imieniu wszystkich skarżących, zatem możliwość wstrzymania wykonania decyzji w całości należy rozpatrywać przez pryzmat niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wszystkim skarżącym. W zakresie pozostałych skarżących wniosek nie przywołuje okoliczności, z których miałoby wynikać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyłącznie na podstawie samych twierdzeń strony, niepopartych żadnym dodatkowym materiałem źródłowym, nie jest możliwa ocena faktycznego wpływu wykonania decyzji na sytuację finansową skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony w sposób pozwalający na ocenę czy zaistniały przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji. Nie jest możliwe określenie, jaki jest stan majątkowy wszystkich skarżących i wpływ wykonania decyzji na ich kondycję finansową, pod kątem niebezpieczeństwa zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Skoro skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności wystąpienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji.