I GSK 103/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Krośniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 549/23 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 25 stycznia 2023 r. nr LXVI/398/23 w przedmiocie uchwały w sprawie dopłat dla odbiorców wody 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Krośniewicach na rzecz Wojewody Łódzkiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 3 października 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 549/23 uwzględnił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z 25 stycznia 2023 r. nr LXVI/398/23 w przedmiocie dopłat do odbiorców wody stwierdzając nieważność powyższej uchwały oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 176, art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła Rada Miejska w Krośniewicach postulując uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2023.537, dalej: ustawa), poprzez: 1. przyjęcie, że niewłaściwym jest ustalenie dopłat do opłat za wodę pobraną z gminnych urządzeń wodociągowych dla mieszkańców konkretnych sołectw na terenie gminy; 2. przyjęcie, że z treści ww. przepisu wynika, iż uchwała Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09;. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej wskazał poprzez oznaczenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – iż dostrzega naruszenie prawa procesowego; tymczasem w tym samym zdaniu dalej wskazuje na "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie". Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – skarżący nie dowodzi, że naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego miało "istotny" wpływ na wynik sprawy, jak też nie proponuje prawidłowej wykładni art. 24 ust. 6 powołanej ustawy, co także stanowi istotny mankament wniesionego środka zaskarżenia. Nadto należy dodać, że Sąd I instancji – w zakresie konieczności publikacji przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej – nie oparł się na treści wskazanego wyżej przepisu lecz art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 ze zm.), co dodatkowo wskazuje na bezzasadność stawianego zarzutu (vide także zd. drugie uzasadnienia skargi kasacyjnej). Końcowo wskazać trzeba, że zaakceptować należy pogląd Sądu I instancji, że "Zasady zatwierdzania taryfy określa przepis art. 24b ustawy. Stanowi on, że taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, z wyłączeniem taryfy zmienionej w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy (ust. 3). Po dokonaniu oceny zgodności taryfy z przepisami prawa organ regulacyjny zatwierdza taryfę w drodze decyzji (art. 24c ust. 2 ustawy). Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (art. 27a ust. 1 ustawy). W aktach sprawy znajduje się decyzja organu regulacyjnego z 26 lipca 2021 r., wydana na wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krośniewicach, o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Krośniewice na okres 3 lat. W decyzji tej wyróżniono 5 taryfowych grup odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy. Są to m.in. indywidualni odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, pobierający wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (gospodarstwa domowe), rozliczani na podstawie wskazań wodomierza w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, otrzymujący fakturę (grupa W1), odbiorcy usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę, korzystający z lokalu w budynku wielolokalowym, pobierający wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (gospodarstwa domowe), rozliczani na podstawie wskazań wodomierza w 1-miesięcznym okresie rozliczeniowym, otrzymujący fakturę (grupa W2) oraz inni, nie będący gospodarstwem domowym. Na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy rada gminy mogła podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Tymczasem, jak słusznie zarzucił wojewoda, podjęła uchwałę dotyczącą części grupy taryfowej W1 i W2. Było to, z punktu widzenia zakresu upoważnienia z art. 24 ust. 6 ustawy, niedopuszczalne". Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.