I OSK 1421/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 618/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2018 r. nr 4822/2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 618/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 listopada 2018 r. nr 4822/2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania (k. 76, 80-87 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł M.G., reprezentowany przez adw. G.B., zaskarżając wyrok I SA/Wa 618/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 "ze zm.", dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.) polegające na błędnej wykładni art. 18 ust. 1 uzrid, w świetle której przepis ten zawsze będzie stał na przeszkodzie ustaleniu wysokości odszkodowania wyższego niż wartość rynkowa przejętej nieruchomości (działka nr ewid. [...]), także w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy skarżącego wskazują, że ograniczenie wysokości odszkodowania do wartości rynkowej przejętej nieruchomości nie zrekompensuje skarżącemu uszczerbku majątkowego, na który składają się również szkody powstałe w związku i w wyniku całego wieloletniego procesu wywłaszczeniowego, którego decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z 1 czerwca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej klasy Z - ulicy K. w S. jest tylko jednym z elementów, a zatem ograniczenie wysokości odszkodowania do rynkowej wartości nieruchomości nie będzie odszkodowaniem ekwiwalentnym i słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (Sąd I instancji niesłusznie wywodzi, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stoi na przeszkodzie ustaleniu pełnego odszkodowania i dlatego w ogóle zaniechał ustalenia, czy w okolicznościach sprawy słusznemu odszkodowaniu nie będzie odpowiadało właśnie odszkodowanie pełne - ponad wartość rynkową przejętej nieruchomości); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 poz. 2204 "ze zm.", dalej ugn) polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 128 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że pod pojęciem "wartości wywłaszczonych praw" należy rozumieć wartość ograniczoną wyłącznie do wartości rynkowej tych praw, bez możliwości ustalenia wartości pełnej szkody ponad samą tylko wartość rynkową; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ugn, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ugn przez bezpodstawne utożsamienie "wartości nieruchomości" określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 1 czerwca 2018 r. z "ustaleniem wysokości odszkodowania" i bezpodstawne utożsamienie "podstawy ustalenia wartości odszkodowania" z odszkodowaniem ustalonym przez organ w decyzji, które może być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że wartość rynkowa nieruchomości nie odpowiada słusznemu odszkodowaniu w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieuwzględnieniu dla celów oszacowania przez Prezydenta Miasta Siedlce i Wojewodę Mazowieckiego wysokości odszkodowania szeregu okoliczności wywołanych przez organy władzy publicznej - Prezydenta Miasta Siedlce i Radę Miasta Siedlce (tzw. faktyczne wywłaszczenie) powodujący m.in. kilkukrotny spadek wartości nieruchomości przed jej formalnym wywłaszczeniem, nieuwzględnieniu długotrwałości procesu wywłaszczeniowego, intensywności ingerencji władz publicznych w prawo własności skarżącego, a także nieuwzględnieniu wszystkich szkód powstałych w wyniku wywłaszczenia w majątku skarżącego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 przez wykładnię przywołanych przepisów rangi ustawowej w sprzeczności z zasadami i gwarancjami wynikającymi z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1, tj. w sposób uniemożliwiający skarżącemu ubieganie się o odszkodowanie wyższe niż wartość nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 1 czerwca 2018 r.; II. przepisów postępowania w sytuacji, w której naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4, art. 80, 107 § 1 kpa polegające na powierzchownym dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji poważnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego z 1 czerwca 2018 r., braku kompetencji do jego merytorycznej oceny (Sąd I instancji wprost stwierdza w uzasadnieniu wyroku, że nie jest kompetentny do jego oceny) i zaniechaniu zobowiązania organu by w tej sytuacji zwrócił się o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki wprost stwierdza swą niekompetencję do merytorycznej oceny operatu szacunkowego, a tym samym deklaratywnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i uchyla się od odniesienia się do zarzutów skarżącego. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 91-98, 109-109v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Na rozprawie dnia 15 listopada 2023 r. nikt się nie stawił (k. 124 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Art. 193 zdanie drugie ppsa wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną nie przedstawia opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały unormowane w art. 174 ppsa. Art. 174 ppsa statuuje tylko dwie odrębne podstawy kasacyjne (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 874, nb 5). Art. 174 pkt 1 ppsa statuuje dwie postacie naruszenia prawa materialnego; błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga z podstaw kasacyjnych określono w art. 174 pkt 2 ppsa i dotyczy ona naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 ppsa należy podkreślić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej winien wykazać, że wojewódzki sąd administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - że sąd ten, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Stawiając Sądowi I instancji zarzut oparty na art. 174 pkt 2 ppsa, kasator winien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, musi jednak uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (np. wyrok NSA z 8.2.2022 r. II GSK 1631/18, cbosa). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem kasatora - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutów ich naruszenia. Wymaganie określenia podstaw skargi kasacyjnej obejmuje wskazanie, które przepisy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu, litery) ustawy - zostały naruszone, jak również na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wymogom ustawowym w zakresie określenia podstaw, czy ich uzasadnienia zawiera istotny brak, ponieważ uniemożliwia Sądowi II instancji ocenę zasadności tego środka zaskarżenia (np. wyroki NSA z: 28.2.2019 r. I OSK 896/17; 16.4.2021 r. I FSK 1060/19; 8.6.2021 r. II GSK 1096/18, cbosa). W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 ppsa, czego potwierdzeniem jest uchwała I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (wyrok NSA z 27.1.2015 r. II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do NSA nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. NSA nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (wyroki NSA z: 19.3.2014 r. II GSK 16/13; 17.2.2015 r. II OSK 1695/13, cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), z uwagi na ich charakter i konstrukcję (przywoływanie w poszczególnych zarzutach części tych samych wzorców kontroli), należało rozpoznać łącznie, tym bardziej, że Autor skargi kasacyjnej wskazywał, że: "Uzasadnienie tego zarzutu ["II podstawy kasacyjnej" - jak to omyłkowo określił Autor skargi kasacyjnej - uw. NSA] jest analogiczne jak uzasadnienie I podstawy kasacyjnej" (s. 10 akapit ostatni skargi kasacyjnej). Skarga kasacyjna zasadza się na głównym założeniu, że w kontrolowanej sprawie, z uwagi na szczególne uwarunkowania faktyczne, ograniczenie wysokości odszkodowania do rynkowej wartości odszkodowania, nie będzie odszkodowaniem ekwiwalentnym i słusznym, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem skarżącemu należało się odszkodowanie pełne - ponad wartość rynkową przejętej nieruchomości. Założenie to nie ma oparcia w prawie. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 "ze zm." [zgodnie z zasadą tempus regit actum - bez zmian - uw. NSA]) w zw. z art 128 ust. 1, art 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 [bez zmian - uw. NSA]) w zw. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1; zm. 1998 r. nr 147 poz. 962) okazały się niezasadne. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z art. 134 ust. 1 ugn). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid; M. Wolanin: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, dalej M. Wolanin, Uzrid. 2010, s. 247-251, nb 28-31; s. 314, nb 4; Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej M. Wolanin, Uzrid. 2021, s. 202-205, nb 32-35; s. 283, nb 4). Decyzją z 1 czerwca 2007 r. nr OB.RU.7331-3-2/07 (dalej decyzja z 1 czerwca 2007 r.) Prezydent Miasta Siedlce ustalił lokalizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi powiatowej klasy Z - ulicy K. w S. - wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową". Decyzją z 12 lipca 2007 r. nr WI-S.GA/7047/3/2007 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję 1 czerwca 2007 r. Pod ww. inwestycję celu publicznego przeznaczono m.in. będącą własnością M.G. nieruchomość gruntową, położoną w obrębie [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,0315 ha, dla której Sąd Rejonowy w Siedlcach prowadził księgę wieczystą KW [...] Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa: [...] 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę (art. 12 ust. 4 uzrid w brzmieniu obowiązującym w dacie gdy decyzja z 1 czerwca 2007 r. stała się ostateczna - Dz.U z 2003 r. nr 80 poz. 721, zm. nr 217 poz. 2124; z 2005 r. nr 113 poz. 954, nr 267 poz. 2251; z 2006 r. nr 220 poz. 1601; z 2007 r. nr 23 poz. 136 i nr 112 poz. 767). Nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Miasta Siedlce z dniem 12 lipca 2007 r., w którym decyzja z 1 czerwca 2007 r. stała się ostateczna (k. 10-6 akt Prezydenta). Tym samym wszelkie zarzuty, odnoszące się do "faktycznego wywłaszczenia" (zarzut I.4 petitum skargi kasacyjnej; określenie przez Autora skargi kasacyjnej jako "Uzasadnienie IV i V podstawy kasacyjnej" - s. 6, 12 skargi kasacyjnej), okazały się niezasadne, bowiem w kontrolowanej sprawie nie doszło do faktycznego wywłaszczenia w rozumienia orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej ETPCz). Charakter odszkodowania za wywłaszczenie ma charakter cywilny (tak uznaje Trybunał Konstytucyjny, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna. Utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są - co do zasady - roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1, s. 795, uw. 9). Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. nr 7 poz. 36 ze zm., dalej dawna Konstytucja), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75 poz. 444), Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6. 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia). Na te wczesne wyroki Trybunału Konstytucyjnego przede wszystkim powołuje się Autor skargi kasacyjnej (s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - zarówno w dacie podjęcia uchwały z 26 października 2000 r. nr XXVII/394/2000 "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce - dotyczącego trasy o symbolu 38KUZo1/2" - Dz.U. z 1996 r. nr 13 poz. 74, jak w dniu orzekania kontrolowaną decyzją - Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Prawomocnym wyrokiem z 13 marca 2002 r. IV SA 3393/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę M.G. na tę uchwałę (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc; bezsporne - k. 192 akt Prezydenta). Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej - art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (L. Garlicki, M. Zubik w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, uw. 20 do art. 21, s. 550-552; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3 i 4 uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie NSA, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania, gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto (wyrok NSA z 19.1.2012 r. I OSK 990/11). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Skarżący kasacyjnie upatruje potrzeby zwiększenia wysokości odszkodowania za przejętą z dniem 12 lipca 2007 r. działkę nr 36/2 ustalonego na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 uzrid także o inne składniki - w szczególności wynikających "[...] z szeregu działań podejmowanych przez Prezydenta Miasta Siedlce oraz Radę Miasta w Siedlcach wobec m.in. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na przestrzeni ok. 20 lat przed formalnym jej przejęciem na własność Miasta Siedlce w 2007 r., a które to działania przyczyniły się bezpośrednio do znacznego i sukcesywnego obniżenia jej wartości na przestrzeni ok. 20 lat przed datą formalnego przejęcia w 2007 r.; w tej sytuacji wysokość odszkodowania powinna uwzględniać gospodarczą wartość nieruchomości według stanu sprzed ingerencji władz publicznych mającej miejsce ok. 20 lat, którą to ingerencję w prawo własności rozłożoną w czasie należy kwalifikować jako faktyczne wywłaszczenie [...] (s. 6 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje konkretnych działań "Rady Miasta w Siedlcach". Do wyłącznej kompetencji Rady Miasta należy uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp). Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 upzp - Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.). Art. 36 upzp regulują kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami między gminą a właścicielem nieruchomości [...], w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. [...] Jeżeli w związku uchwaleniem planu albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel [...] ma do gminy roszczenie o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Gmina ma obowiązek realizować roszczenie wskazane przez uprawnionego. Jeżeli wybierze odszkodowanie, to może skutecznie wnosić o nie za szkodę, jaką rzeczywiście poniósł (damnum emergens), a nie - utracone korzyści (lucrum cessans). Jeżeli właściciel [...] nieruchomości wybierze roszczenie o wykup nieruchomości, wówczas gmina jest obowiązana do jej wykupu w całości lub w części. Oba roszczenia mają charakter cywilnoprawny i realizowane są w drodze stosownej umowy, przy czym przeniesienie własności nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego. [...] Roszczenia z tytułu braku możliwości (ograniczenia) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, w związku uchwaleniem planu lub jego zmianą, stają się wymagalne z datą wejścia w życie planu, a termin jego przedawnienia - wobec braku odmiennych uregulowań - oceniać należy na zasadach ogólnych, wynikających z Kodeksu cywilnego (art. 118 kc; red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2006 - stan prawny na 1 kwietnia 2006 r., s. 282-283, nb 1; C.H. Beck 2008 - stan prawny na 1 marca 2008 r., s. 282-283, nb 1; C.H. Beck 2023 - stan prawny na 13 lipca 2023 r., s. 279-280, nb 1). Jeśli skarżący uznał, że winien otrzymać odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, miał możliwość dochodzenia odszkodowania z tego tytułu w drodze negocjacji z gminą albo przed sądem powszechnym. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel [...] podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny (wyroki SN z: 19.12.2006 r. V CSK 332/06, Lex 421051; 8.1.2009 r. I CNP 82/08, Lex 508833; 11.9.2009 r. V CSK 46/09, Lex 1615043; 5.7.2012 r. IV CSK 619/11, Lex 1228453; 9.4.2015 r. II CSK 336/14, Lex 1683406, aprobowane przez A. Plucińską-Filipowicz, T. Filipowicza, A. Kosickiego w: (red. A. Plucińska-Filipowicz), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. do art. 36). Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy (art. 2 § 1 kpc). Żaden przepis szczególny nie przekazał rozpoznawania spraw cywilnych z zakresu roszczeń wynikających z art. 36 ust. 1 uzpz do właściwości innych organów (art. 2 § 3 in fine kpc) - w przeciwieństwie do roszczeń wynikających z art. 12 ust. 4 i 5 w zw. z art. 18 uzrid, bowiem przepis szczególny przekazał rozpoznanie tych spraw w zakresie ustalenia odszkodowania odrębną decyzją, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę (art. 2 § 3 kpc w zw. z art. 12 ust. 4 uzrid w brzmieniu obowiązującym w dacie gdy decyzja z 1 czerwca 2007 r. stała się ostateczna). Roszczenia związane ze wstrzymaniem budowy budynku decyzją z 11 lipca 1994 r., jak i przyszłymi kosztami rozbiórki budynku znajdującego się częściowo na działce nr [...] (s. 7 skargi kasacyjnej), jako nie mieszczące się w kognicji organów administracji publicznej orzekających na podstawie art. 12 ust. 4 i 5 w zw. z art. 18 uzrid, skarżący może dochodzić przed sądem powszechnym. Skarżący został o tym uprawnieniu pouczony pismem Prezydenta Miasta Siedlce z 5 lipca 2012 r. (k. 198-197 akt Prezydenta). Zgłoszenie żądań na podstawie art. 36 ust. 1 upzp w piśmie z 27 czerwca 2017 r. przed organem administracji publicznej w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego (k. 677-660 akt Prezydenta) nie mogło prowadzić do skutecznego rozstrzygnięcia tych żądań w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wskazane jako wzorce kontroli: art. 9 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 i art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (dalej KPP; s. 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej), nie wpływają na odmienną ocenę zaskarżonego wyroku. Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, należy powołać art. 1 Protokołu nr 1 (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1; zm. z 1998 r. nr 147 poz. 962), który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Z art. 1 Protokołu nr 1 wynikają trzy oddzielne zasady: pierwsza - zasada spokojnego korzystania z mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami i trzecia, zawarta w ust. 2 art. 1, dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie (orzeczenie Sporrong i Lonnroth v. Szwecja 23.9.1982, A. 52, § 61; Holy Monasteries v. Grecja, 9.12.1994, A.301-A, § 56, akceptowane przez M. A. Nowickiego, Europejska Konwencja Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa, C.H. Beck 1999, s. 492, uw. 1531; A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 477-478, nb 16). Mimo, że pojęcie mienia zawarte w art. 1 Protokołu nr 1 ma znaczenie autonomiczne, nie ograniczające się do własności rzeczy, to Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje precyzyjnie żadnej w tych trzech zasad, jako przemawiającej za naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1. Ocena, czy skarżącemu służy prawo do odszkodowania za pozbawienie własności, jest elementem testu proporcjonalności/testu rzetelnej równowagi (fair balance) i testu nadmiernego ciężaru (excessive burden). Także orzecznictwo Komisji w tej materii ewoluowało. We wcześniejszym orzecznictwie Komisja przyjmowała, że państwo nie jest obowiązane do przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu publicznym, jeżeli nie jest to przewidziane w prawie krajowym (postanowienie EKomPCz z 17.1.1996 r. w sprawie Gudmundsson przeciwko Islandii). Przełomowy okazał się wyrok w sprawie James i inni, z którego płyną następujące zasady: 1. standardowa ochrona wymaga przyznania rozsądnego odszkodowania; 2. wysokość odszkodowania może być zmniejszona, gdy uwzględni się cele reformy gospodarczej lub wymagania sprawiedliwości społecznej; 3. całkowity brak odszkodowania może być uzasadniony tylko w wyjątkowych okolicznościach (także wyrok ETPCz w sprawie Holy Monasteries, § 73); M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Wolters Kluwer 2021, s. 1042 do art. 1 Protokołu 1. Takie ujęcie kwestii odszkodowania za pozbawienie własności (w drodze wywłaszczenia) pozostawia państwu szeroki zakres swobody, gdy chodzi o to, czy odszkodowanie jest wymagalne, jak i o określenie metod ustalania jego wysokości (A.R. Coban, Protection, s. 211). Zgodnie z orzecznictwem, należy się rozsądne odszkodowanie. Nie wymaga się pełnego odszkodowania (np. wyrok ETPCz w sprawie Papachelas) ani tego samego poziomu odszkodowania za każdą kategorię pozbawienia własności (np. wyrok ETPCz w sprawie Lithgow i inni; A.R. Coban, Protection, s. 212). Jednak w wyroku z 11.4.2002 r. w sprawie Lallement p. Francji Trybunał uznał, że brak odszkodowania za utratę przez skarżącego źródła dochodów w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości stanowiących gospodarstwo rodzinne i zapłata jedynie odszkodowania w wysokości równej wywłaszczonej części nie pozostaje w rozsądnym stosunku do wartości wywłaszczonej własności. W sprawie Lithgov i inni Trybunał uznał, że przejęcie własności przez państwo bez opłaty w wysokości rozsądnie odpowiadającej jej wartości zazwyczaj stanowi nieproporcjonalną ingerencję (także wyrok ETPCz w sprawie Platakou p. Grecji, § 55) oraz że państwo ma szeroki margines oceny w przyjmowaniu różnych metod wyceny wartości nieruchomości nacjonalizowanych i wywłaszczanych. Zasada rzetelnej równowago wymaga, by właściciele mieli zapewnioną możliwość reprezentacji w procedurze wyceny wartości nieruchomości (wyrok ETPCz z 15.11. 1996 r. w sprawie Katikaridis p. Grecji, § 49; wyrok ETPCz w sprawie Papachelas, § 53; A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 19-59 oraz do Protokołów dodatkowych, T. II, C.H. Beck 2011, s. 508-509, nb 51). W niniejszej sprawie skarżący był cały czas aktywny, miał zapewnioną reprezentację w procedurze określania wartości nieruchomości w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym i skutecznie zaskarżał decyzje, które w jego ocenie były nietrafne oraz korzystał ze środków zaskarżenia do Sądów administracyjnych (k. 2, 16, 46-45, 49-47, 50, 54-53v, 65-60v, 111, 123-120, 127-124,134-130, 180-167v, 190-184v, 198-197, 228, 229, 232-230, 233, 238-234, 252-250,255, 257-256, 271-269, 275-272, 281-280, 310-296,327-324,351-349,377-352, 417, 421,426, 457-446, 510-501, 521-511, 566-564, 574-568, 583-575, 603-587, 648-646, 659-658, 677-660, 700-697, 714-701, 721-720, 724-722, 773, 777-775, 809-794 akt Prezydenta; k. 920-897 - w aktach Wojewody). W zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy należy wskazać, że prawo podstawowe, którego dotyczy art. 17 KPP, ma swój konwencyjny odpowiednik (art. 1 Protokołu nr 1). Prawo do własności nie jest "prawem absolutnym" i może być przedmiotem różnego rodzaju ograniczeń. W dotychczasowym orzecznictwie konsekwentnie podkreślano konieczność uwzględniania prawa własności z uwzględnieniem społecznych funkcji prawa do własności. Zakres podmiotowy art. 1 Protokołu nr 1 i art. 17 KPP jest taki sam. [...] Art. 17 KPP jest bardziej szczegółowy, wykluczając uprawnienia, które w myśl orzecznictwa ETPCz składają się na pojęcie "poszanowania mienia". Art. 17 ust. 1 zd. 2 KPP powiela ar. 1 zd. 2 Protokołu nr 1. Różnica dotyczy pominięcia odwołania do "ogólnych zasad prawa międzynarodowego" oraz przesłanki dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie. Przesłanki te nie zostały wprost wymienione w art. 1 Protokołu nr 1, aczkolwiek wynikają z orzecznictwa ETPCz. Z uwagi na treść art. 52 ust. 3 KPP oraz Wyjaśnień wskazane powyżej różnice w sposobie sformułowania art. 17 KPP oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie mają praktycznego znaczenia. Skoro art. 17 KPP uznaje za prawo podstawowe prawo objęte już ochroną na mocy EKPCz, to zastosowanie znajduje standard konwencyjny wypracowany już przez ETPCz w zakresie pojęć podstawowych. Dlatego TSUE poprzestaje na wykładni albo zastosowaniu art. 17 KPP w konkretnej sprawie. Pozbawienie własności jest dopuszczalne pod pewnymi warunkami, które muszą być spełnione łącznie: 1. musi być uzasadnione potrzebą interesu publicznego; 2. przesłanki pozbawienia własności oraz tryb jej odejmowania muszą być określone w odpowiednim akcie prawnym ("ustawa"); 3. właścicielowi należy się "słuszne odszkodowanie"; 4. odszkodowanie to winno być wypłacone "we właściwym terminie". Odpowiednie zastosowanie może znaleźć orzecznictwo ETPCz (A. Wróbel w: red. L. Garlicki, op. cit., t.I, komentarz do art. 1, s. 503-510; D. Miąsik, I. Ziulczyk-Nierubca w: red. A. Wróbel, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, C.H. Beck 2020, s. 611-621, nb 1-8, 11-20, 25-33 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo). Z tych względów zaskarżony wyrok nie narusza art. 17 ust. 1 KPP; ust. 2 art. 17 KPP nie jest relewantny. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ani art. 1 Protokołu nr 1 ("[...] Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że [...] na warunkach przewidzianych przez prawo oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego [...]", ani art. 17 ust. 1 KPP ("[...] Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że [...] w przypadkach i na warunkach przewidzianych przez prawo, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie [...]", nie nakładają obowiązku odszkodowania pełnego. Standardowa ochrona wymaga odszkodowania rozsądnego (A. Wróbel w: Konwencja...; t. II, s. 508 nb 51). W konsekwencji np. zmniejszenie wartości pozostałego własnością skarżącego gruntu nie może stanowić elementu wpływającego na wysokość przedmiotowego odszkodowania. Szkoda wynikła z wywłaszczenia części nieruchomości, przejawiająca się zmniejszeniem wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, wbrew stanowisku Autora skargi kasacyjnej, nie jest objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 uzrid. Wykładnia systemowa nakazuje dostrzec, że w ustawie z 2003 r. ustawodawca ma na uwadze nieruchomość wyodrębnioną dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (odpowiednio: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1-3, art. 12 ust. 1 i 2 uzrid w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1 czerwca 2007 r. - Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm. oraz art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 1-3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 12 ust. 1 uzrid w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 1474). To wyodrębniona nieruchomość lub jej część, której podział zatwierdza decyzja o: ustaleniu lokalizacji drogi (art. 12 ust. 1 uzrid w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1 czerwca 2007 r.) zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 uzrid), stanowi nieruchomość, co do której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Do faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 ppsa) należy to, że koszty budowy dróg publicznych i ich utrzymania, stanowią jeden z najwyższych składników budżetów gmin - zwłaszcza miejskich i miast na prawach powiatu. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), respektując konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), wprowadziła zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn). W doktrynie podkreśla się, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości musi pozostawać w stosownej relacji do rynkowej wartości nieruchomości (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej Ugn. Komentarz, s. 821, nb 1). Utrwalonym w orzecznictwie NSA jest pogląd, że stosownie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości [...] następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości (skoro ta część nadal stanowi jego własność), kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. (wyroki NSA z: 29.12.2010 r. I OSK 296/10; 3.2.2012 r. I OSK 302/11, Lex 1120672; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5. 7.2011 r. I SA/Wa 186/11, Lex 844638; 9.9.2010 r. I SA/Wa 147/10, Lex 750670). Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za ten grunt, a nie za spadek wartości pozostałej części. Odszkodowanie nie obejmuje pozostałej części nieruchomości skarżącej, skoro ta część nadal stanowi jej własność (wyrok I OSK 296/10, aprobowany przez M. Wolanina w: Ugn. Komentarz, s. 767, nb 4). Kontrolowane postępowanie dotyczyło jedynie ustalenia odszkodowania ustalanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 12 ust. 4a, do którego to odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid), zatem powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na kwestie, które mogą dotyczyć dalej idącego odszkodowania, którego dochodzić można wyłącznie w odrębnych postępowaniach przed sądem powszechnym, nie mogło być w niniejszej sprawie skuteczne. Art. 130 i art. 134 ust. 1 ugn znajdują się w rozdziale "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" w dziale III ugn, który normuje wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości. Natomiast procedury związane z wyceną nieruchomości zostały ujęte w dziale IV ugn. Z powyższego wynika, że określanie wartości nieruchomości winno przebiegać zgodnie z art. 154 ugn. W realiach niniejszej sprawy właściwy okazał się art. 154 ust. 1 ugn. Wykładnia i zastosowanie wskazanych jako wzorce kontroli art. 12 ust. 5 uzrid w zw. z 128 ust. 1, art. 130 ust. 2 (Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli wskazał wyłącznie ust. 2 art. 130 ugn) i art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 - z przyczyn wyżej przedstawionych, nie mogła prowadzić do oceny, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skarżący mógł ubiegać się skutecznie o odszkodowanie wyższe niż wartość nieruchomości ustalona przez biegłą w operacie z 1 czerwca 2018 r. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid). Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia z 29.9.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wyrok NSA z 13.2.2013 r. I OSK 1642/11). Szczegółowe zasady określania w tym względzie wartości nieruchomości opisane zostały w art. 152-154 ugn i w § 36 rozporządzenia (M. Wolanin, Uzrid. 2021, s. 234, nb 10). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zawiera normę wynikową. Skoro zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z wzorców kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa), to Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4, art. 80, 107 § 1 kpa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji odwołał się do jednej z linii orzeczniczych Sądów administracyjnych, opowiadających się za tym, że "Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zatem o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca" (s. 12/13 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 618/19). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie poglądu tego w części, w której Sąd I instancji "Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu" nie podziela. W myśl art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą – zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn - stanowi operat szacunkowy. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod realizację inwestycji drogowej stanowi operat szacunkowy sporządzony 1 czerwca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M.K. (dalej biegła; k. 880-830 akt Prezydenta). Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego, jako jedyny, nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Zarówno strony postępowania, jak i organy zlecające sporządzenie operatu mogą kwestionować wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 951-952, nb 2 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.12.2013 r. I OSK 1342/12; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 966-973, nb 1-4). W tej sprawie istotne było, że działka nr [...] przeznaczona była pod inwestycje drogową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 1 ugn), co biegła prawidłowo uwzględniła. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 11-15), uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, że wbrew ostrożnym wypowiedziom organów obu instancji i Sądu I instancji, organy dokonały prawidłowej kontroli operatu z 1 czerwca 2018 r. i trafnie go podzieliły. Także Sąd dokonał starannej kontroli operatu i w sposób prawidłowy dał wyraz wynikom tej kontroli w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 618/19). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako wzorca kontroli art. 84 § 1 kpa, choć ten właśnie przepis zawiera normy istotne z punktu widzenia opinii biegłego. Organy nie miały obowiązku wrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego, skoro organy nie nabrały uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu z 1 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że sąd administracyjny nie jest związany oceną prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez wybrane przez stronę jedno z wielu stowarzyszeń czy związek stowarzyszeń, sporządzoną w trybie art. 157 ugn. Opinia "organizacji zawodowej" podlega normalnej ocenie, jak każdy dowód w sprawie przez pryzmat tego, czy nieprawidłowość operatu w granicach zarzucalności legalności decyzji wypełnia przesłankę określoną w art. 145 ppsa (wyrok WSA w Warszawie z 14.11.2014 r. I SA/Wa 386/14, Lex 1755708, od którego skargą kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z 8.1.2015 r. I OSK 918/15, Lex 2032846). Skoro organy administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy obowiązane były ocenić operat (podzielić go bądź nie podzielić), a następnie ocenę tę winien skontrolować sąd administracyjny, to obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny operatu przy uwzględnieniu argumentów zaprezentowanych w ewentualnej opinii sporządzonej przez zespół rzeczoznawców, powołany przez jedną z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ugn, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, nie może powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a (już nieobowiązującego) ugn w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy. Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn wskazuje uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ugn, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (art. 80 w zw. z art. 84 § 1 kpa) i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa. Z wnioskiem o dokonanie oceny operatu z 1 czerwca 2018 r. do organizacji zawodowej rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn mógł wystąpić sam skarżący, czego jednak nie uczynił, mimo stałej aktywności w toku postępowania administracyjnego. Skarżący nie przedłożył także dowodów, które mogły skutecznie podważyć wartość dowodową operatu, choć miał takie możliwości (powołany wyrok I OSK 1342/12, aprobowany przez Komentatora). W kontrolowanej sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi legalnego pozbawienia własności, wypracowane przez orzecznictwo ETPCz: 1. było uzasadnione potrzebą interesu publicznego. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne,..., budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, jest celem publicznym (art. 6 pkt 1 ugn), a jednym użytkowników dróg publicznych może być skarżący. Dobro wspólne wymaga czasem poświęcenia dobra partykularnego. Budowa dróg jest koniecznym elementem funkcjonowania nowoczesnego państwa i społeczeństwa, służy przy tym interesowi publicznemu, w tym skarżącemu kasacyjnie. W uzasadnieniu decyzji z 1 czerwca 2007 r. Prezydent wskazał, że "[...] wybudowanie odcinka ul. K. [...] jest drogą powiatową klasy Z [...] pozwalającą na wyprowadzenie ruchu tranzytowego z kierunku północnego w kierunku zachodnim, z pominięciem ścisłego centrum miasta. Ulica S. [...] to droga powiatowa, przedłużenie ulicy W., wyprowadzająca ruch pojazdów w kierunku drogi krajowej nr [...] ([...]) oraz prowadząca ruch tranzytowy poprzez miasto na kierunek [...] (droga krajowa nr [...] i droga krajowa nr [...]) [...]". Na realność takiego rozwiązania komunikacyjnego, prócz dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, w sposób wyrażny wskazuje kopia stosownego fragmentu Planu miasta SIedlce (k. 8-7v, 20 akt Prezydenta). 2. przesłanki pozbawiania własności i tryb jej odejmowana zostały określone w odpowiednich aktach prawnych (powołane wyżej ustawy i Plan zagospodarowania przestrzennego – odpowiednio: postanowienie EKomPCz z: 18.7.1986 r. w sprawie N. przeciwko Austrii; 29.2.1988 r. w sprawie Ericsson i inni p. Szwecji; wyroki ETPCz z: 25.10.1989 r. w sprawie Allan Jacobson p. Szwecji; Pine Valley Developments Limited i inni, aprobowane przez A. Wróbla - op. cit., t. II, s. 511-512, 52, tiret 9). 3. właścicielowi należy się słuszne odszkodowanie - co wyżej wykazano. 4. odszkodowanie winno zostać wypłacone w we właściwym terminie – In casu tak się stało, bowiem pierwszą część odszkodowania wypłacono skarżącemu 8 stycznia 2014 r. (62.370 zł); a pozostałą część po waloryzacji uprzednio wypłaconej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (k/.10-6 akt Prezydenta. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki przyjęte w orzecznictwie ETPCz (D. Miąsik, I. Ziulczyk-Nierubca - op. cit., s. 619-621, nb 29-33). Na podstawie art. 184 ppsa skargą kasacyjną należało oddalić.