VII SA/Wa 2567/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 12 września 2023 r. skarżący M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], tj. w szczególności w zakresie § 48 oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem UT7 (teren usług turystyki), odnoszącego się do tej działki. Jako tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...] skarżący wskazał, że jest jej współwłaścicielem w udziale w wysokości 2/3, który otrzymał na podstawie umowy darowizny od ojca J. B. (akt notarialny – repertorium [...]). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S., reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy S., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a. stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zaznaczyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta 3 czerwca 2013 r., a więc w stanie prawnym, w którym wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej u.s.g. – w stanie prawnym na dzień podjęcia uchwały): "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przepis ten został następnie znowelizowany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na skutek czego otrzymał następujące brzmienie: "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej). Odpowiednio do powyższej zmiany nowelizacji uległ również przepis art. 53 P.p.s.a. poprzez dodanie do niego m.in. § 2a w następującym brzmieniu: "[w] przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie" (art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej). Zgodnie z przepisami przejściowymi przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (a więc art. 101 us.g.) w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.). Powyższe oznacza, że art. 52 i art. 53 P.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem dla ustalenia, która wersja art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu. Z tego też względu przyjąć należało, że wyraźną wolą ustawodawcy było, aby do zaskarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji stosować przepisy i rygory właściwie na dzień uchwalenia miejscowego planu. Prowadzi to do konkluzji o ograniczeniu możliwość skarżenia miejscowych planów przyjętych przed powyższą nowelizacją poprzez zachowanie terminów i warunku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższa konkluzja czyniła koniecznym rozważanie charakteru prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyć bowiem trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy, o ile nie budziło wątpliwości Sądu, że skarżący uczynił zadość temu wymogowi, wzywając Radę Miejską w S. 27 lipca 2023 r. do usunięcia naruszenia prawa, to jednak – jak wynika z akt sprawy – wezwania takiego dokonał również jego poprzednik prawny J. B., który pismem z 30 stycznia 2023 r. także dokonał wezwania Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 30 stycznia 2023 r. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w której nie uwzględniła wniesionego przez właściciela działki nr [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa (§ 1 ww. uchwały). Co równie istotne, ówczesny współwłaściciel ww. działki nie wniósł skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę, a umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego 12 lipca 2023 r. przekazał posiadany udział w prawie własności (2/3 części) synowi M. B. (skarżącemu). Koniecznym w ocenie Sądu było zatem rozważanie wpływu wniesionego przez poprzednika prawnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa na sytuację prawną jego następcy (skarżącego). Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia prawnego, zwrócić należało uwagę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną przysługującą jednostce w stosunku do określonej uchwały, którą w jej ocenie naruszono prawo. Jest to czynność prawna, której celem jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro jest to czynność, która służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się odrębną, wcześniejszą uchwałą wydaną w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie uchwała wydana na skutek rozpoznania wniosku o usunięcie naruszenia prawa, ale uchwała, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1951/12). Instytucja wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest surogatem środka odwoławczego i nie można traktować jej jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo, nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to z kolei sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz przepisem art. 78 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 552/08 i 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1199/10 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego postanowienia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internatowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu w utrwalonym na tle powyższego przepisu orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością przysługującą stronie tylko jeden raz, a kolejne pisma w tej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 u.s.g. (tak: postanowienia NSA z 4 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2294/11, 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2/12, 24 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1656/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2737/12, 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 227/13). Nie można instytucji wezwania, o której mowa w powoływanym art. 101 ust. 1, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OZ 426/17). Jednorazowy charakter tego środka prawnego musi zostać z kolei uwzględniony przy ocenie uprawnień następcy prawnego tej samej nieruchomości (udziału w tej samej nieruchomości) co do możliwości zaskarżenia tego uchwały. Skarżący bowiem, stając się nowym współwłaścicielem działki nr [...] w J. i przejmując cały posiadany przez poprzednika udział w nieruchomości (2/3 części), wszedł w sytuację prawną dotychczasowego współwłaściciela, także w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji tego, aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1, tylko jeżeli dotychczasowy właściciel (współwłaściciel) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Wyczerpanie prawa zaskarżenia aktu prawa miejscowego przez poprzedniego właściciela nieruchomości powoduje, że skarga następcy prawnego jest niedopuszczalna, gdyż tryb kontroli konkretnej regulacji dotyczący określonych praw został prawomocnie przeprowadzony. Stanowisko takie również wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1428/12 i 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12 oraz wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11, 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 51/12 i 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2684/12). Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że skoro w okolicznościach niniejszej sprawy poprzedni współwłaściciel działki nr [...] skorzystał ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie skorzystał z prawa wniesienia skargi na sądu na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, to jego następca prawny nie był uprawniony do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w efekcie zaskarżenia tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie tej samej działki do sądu administracyjnego. Ponieważ w sprawie nie przysługiwało mu ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., tak wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w punkcie 2 orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.