III OSK 1459/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1560/22 w sprawie ze skargi D. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia 6 lipca 2022 r., nr 7771/2022 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1560/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy z 6 lipca 2022 r., nr 7771/2022, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Uchwałą z 6 lipca 2022 r., nr 7771/2022, Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy: nie zakwalifikował D. W. do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy (§ 1). Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy (§ 2 ust. 1). Określił, że uchwała podlega publikacji w BIP oraz wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). Organ działał na podstawie m.in. § 4, § 5 ust. 3, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1, § 31 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 oraz z 2020, poz. 5791; zwanej dalej: uchwałą lokalową). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 września 2020 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o pomoc mieszkaniową z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. We wniosku podała, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe razem z synem A. P. W toku sprawy organ ustalił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o pomoc mieszkaniową z adresu ul. [...] w Warszawie, gdzie jest zameldowana od 7 lipca 1999 r. oraz zgłoszona do oczynszowania od 1999 r. Jej syn (data zameldowania 26 października 2020 r.) również nieprzerwanie jest zgłoszony do opłat czynszowych. Najemcami ww. lokalu są A. i M. W. (rodzice wnioskodawczyni) na podstawie umowy najmu z 1 lipca 1999 r. Lokal ten składa się z 2 izb o powierzchni całkowitej - 38,85 m2, w tym powierzchni mieszkalnej - 27,95 i oczynszowanych jest w nim 5 osób, tj. skarżąca z synem, jej rodzice oraz brat. Wnioskodawczyni w deklaracji o wysokości otrzymywanych dochodów podała, że utrzymuje się z dobrowolnych alimentów oraz zasiłku macierzyńskiego. Średni miesięczny dochód w dwuosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wynosił 2.536,27 zł. Z przeprowadzonej w dniu 12 października 2021 r. niezapowiedzianej wizji w lokalu przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych organu wynika, że wnioskodawczyni wraz z małoletnim synem nie zamieszkuje pod adresem ul. [...]. W lokalu zastano matkę wnioskodawczyni, która okazała pojedyncze rzeczy dziecięce, tj. kilka zabawek, jedne nieużywane śpiochy, kilka sztuk pieluch. Nie było bucików należących do dziecka ani ciepłej odzieży. Nie okazano również książeczki zdrowia dziecka. Z odzieży należącej do wnioskodawczyni okazano tylko kilka kurtek, kilka par butów oraz reklamówkę ze skarpetkami, natomiast korespondencja kierowana do ww. była w większości zamknięta. Podczas wizji wykonano zdjęcia lokalu. W piśmie z 13 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu – 26 kwietnia 2022 r.) złożonym przez Filię Nr I Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy stwierdzono, że wizyta pracownika socjalnego w przedmiotowym lokalu potwierdziła zamieszkiwanie 5 ww. osób. Przedmiotowy wniosek został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową tut. Urzędu w dniu 28 czerwca 2022 r. i uzyskał opinię negatywną. Organ stwierdził, że z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w § 31 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8 uchwały, tj. przeprowadzona wizja w lokalu nie potwierdziła faktycznego zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] wnioskodawczyni wraz z jej synem, negatywnie rozstrzygnięto jej wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Zdaniem sądu z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika brak zamieszkiwania skarżącej i jej syna w lokalu w dniu wizyty przedstawiciela organu: w lokalu znajdowała się zamknięta korespondencja do skarżącej. Sąd odwołał się do doświadczenia życiowego, z którego wynika, że nie jest możliwe, aby mieszkając w małym mieszkaniu z rocznym (wówczas) dzieckiem, mieć tylko kilka jego ubranek w domu, zwłaszcza że był to październik, a więc w Polsce raczej chłodny (a czasami bardzo zimny) miesiąc. Roczne dziecko bardzo szybko się brudzi i potrzebuje dużo ubranek, pieluch i innych rzeczy, potrzebnych do codziennego życia i rozwoju (jedzenie, mleko w proszku, witaminy itp.). Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca jako osoba niezamożna, nie miała zbyt wielu ubrań dla siebie oraz dla dziecka w dniu kontroli przez pracownika organu (co jest mało prawdopodobne, bo jak zaznaczono był to październik, czyli w Polsce zimny miesiąc, a jej dziecko miało dopiero rok), to w ocenie sądu trudno wytłumaczyć, dlaczego w dniu spotkania z pracownikiem OPS (w kwietniu) miała dużo więcej ubrań własnych i dziecka na terenie mieszkania. Idąc tokiem myślenia pełnomocnika skarżącego zawartym w skardze, należałoby przyjąć (czego sąd nie uczynił), że sytuacja materialna skarżącej pomiędzy październikiem 2021 r. a kwietniem 2022 r. uległa znaczącej poprawie. Jednakże pełnomocnik skarżącej podkreślał, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Z jego twierdzeń wywieść zatem należy logiczny wniosek, że w październiku 2021 r. skarżąca w lokalu nie mieszkała, wprowadziła się do niego (znowu) najpóźniej w dniu wizyty pracownika OPS. Z przesłanych informacji w piśmie z 13 kwietnia 2022 r. przez Filię Nr I Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy przy ul. Groszkowskiego 5 w Warszawie wynika bowiem, że wizyta pracownika socjalnego w przedmiotowym lokalu w kwietniu 2022 r., potwierdziła zamieszkiwanie 5 osób (tj. skarżącej, jej dziecka, rodziców i brata). Zdaniem sądu pierwszej instancji gdyby skarżąca (do czego miała prawo) w dniu kontroli organu przebywała/zamieszkiwała w innym miejscu, a potem wróciła do mieszkania rodziców, nie traciłaby prawa do lokalu. W ocenie sądu z analizy § 31 ust. 3 pkt 1) uchwały mieszkaniowej wynika brak obowiązku stałego i nieprzerwanego zamieszkiwania na terenie dzielnicy, w której składa się wniosek. Przepis ten brzmi następująco: "Wnioski powinny być składane w dzielnicy właściwej dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku osób, o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 2 – w dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zamieszkania, natomiast w przypadku osób, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Mieście – w dowolnie wybranej dzielnicy". Zdaniem sądu pełnomocnik skarżącej podkreślał, że nieprzerwanie mieszka ona w lokalu rodziców, wraz z małoletnim synem, czym zaprzeczył logice wcześniejszego własnego wywodu, dotyczącego przyczyn braku rzeczy osobistych w lokalu oraz zamkniętej korespondencji do skarżącej. W związku z tym sąd pierwszej instancji podzielił konstatację organu, że nie można jednoznacznie potwierdzić faktu zamieszkiwania skarżącej z synem w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Prawidłowo zatem Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy negatywnie rozstrzygnął wniosek z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w § 31 ust. 1 pkt 1, § 32 ust. 8 ww. uchwały, tj. przeprowadzona wizja w lokalu na ul. [...] nie potwierdziła faktycznego zamieszkiwania wnioskodawczyni wraz z jej synem. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził błędów ani wad w ustaleniach faktycznych polegających na uznaniu, iż w dacie kontroli przez pracownika organu wnioskodawczyni nie przebywała z zamiarem stałego pobytu w lokalu numer [...] przy ul. [...]. Dalsze zmiany tej sytuacji faktycznej, w szczególności zamieszkiwanie w nim w kwietniu 2022 r., nie miały znaczenia dla uznania prawidłowości uchwały. Zdaniem sądu nie doszło też do zarzucanego w skardze przekroczenia dyspozycji przepisu art. 9 k.p.a. Organ doręczył skarżącej uchwałę numer 7771/2022 Zarządu Dzielnicy Praga- Północ Miasta Stołecznego Warszawy z 6 lipca 2022 r. bez pouczenia, gdyż była ona reprezentowana - już w postępowaniu przed organem - przez profesjonalnego adwokata (tego samego zresztą, który wniósł skargę). Niezrozumiałe jest, dlaczego pełnomocnik pominął fakt swego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed organem zostało mu udzielone w dniu 5 marca 2020 r., znajduje się na k. 80 akt administracyjnych, a w toku tego postępowania adwokat aktywnie reprezentował skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), ale zaznaczył, że w przedmiotowych sprawach bierze się pod uwagę aktualny stan faktyczny, więc nawet ewentualne prawomocne oddalenie skargi nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu z kolejnym wnioskiem do organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania wywierające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w jego wadliwym niezastosowaniu i niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Praga-Północ Miasta Stołecznego Warszawy nr 7771/2022 z dnia 6 lipca 2022 roku, znak sprawy UD-VII-WZL.7140.950.2020.KDR (27), w przedmiocie niezakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, chociaż wszechstronna i rzetelna ocena zgromadzonych w aktach sprawy dowodów z dokumentów dokonana z poszanowaniem reguł zawartych w art. 7, 77, 80 k.p.a. prowadziła do słusznego wniosku, iż skarżąca i jej syn w dniu 12 października 2021 r. przebywali z zamiarem stałego pobytu w lokalu numer [...] przy ul. [...] w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o przesłuchanie w charakterze świadków przed Naczelnym Sądem Administracyjnym A. W. i M. A. na okoliczność stwierdzenia, iż w dniu 15 marca 2023 r. sędzia sprawozdawca WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska jako przyczynę oddalenia skargi wskazała okoliczność niezamieszkiwania skarżącej wraz z dzieckiem w lokalu na podstawie małej ilości rzeczy należących do syna skarżącej, braku rozwieszonego prania ubranek dziecięcych w dniu niezapowiedzianej wizji lokalnej przedstawicieli organu (12 października 2021 r.), zaś w uzasadnieniu pisemnym sporządzonym na wniosek pełnomocnika podała inne okoliczności faktyczne skutkujące - jej zdaniem - przyjęciem tezy o nieprzebywaniu przez skarżącą i jej syna z zamiarem stałego pobytu w lokalu numer [...] przy ul. [...] w Warszawie, a w konsekwencji powyższego zachodzi widoczna różnica treściowa pomiędzy wartością merytoryczną uzasadnienia ustnego i pisemnego. Na mocy art. 106 p.p.s.a. złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodu z dokumentu w postaci poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii umowy o pracę zawartej w dniu 18 października 2021 r. pomiędzy D. W. jako pracownikiem a E. sp. z o.o. w W. przy ul. P. jako pracodawcą na okoliczność ustalenia, iż a) od października 2021 r. sytuacja materialna D. W. uległa wyraźnej poprawie i od czasu pobrania pierwszego wynagrodzenia za pracę wykonywaną na rzecz E. sp. z o.o. skarżąca była w stanie zaopatrzyć swojego syna w zauważalnie większą ilość ubrań niż w czasie niezapowiedzianej wizji lokalnej pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Praga-Północ w Warszawie w dniu 12 października 2021 r.; b) w dacie 12 października 2021 r., to jest w dniu przeprowadzenia oględzin lokalu przez przedstawicieli Urzędu Dzielnicy Praga-Północ, D. W. pobierała jedynie zasiłek macierzyński i z powodu wysokości przedmiotowego świadczenia rodzinnego kupowanie większej ilości odzieży i obuwia dla A. P. przekraczało zdolności majątkowe skarżącej. Potrzeba złożenia powyższego wniosku dowodowego na etapie postępowania kasacyjnego wynikła dopiero w następstwie zapoznania się z rozumowaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w treści pisemnego uzasadnienia wyroku z 15 marca 2023 r. Na stronie 7 uzasadnienia Wojewódzki Sądu Administracyjny wywodzi, iż (....) pełnomocnik skarżącej podkreślał, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Pełnomocnik skarżącej w treści skargi konsekwentnie stał na stanowisku, iż stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie w odniesieniu do faktu stałego zamieszkiwania D. W. i jej syna A. P. w lokalu numer [...] przy ul. [...] w Warszawie. Adwokat R. B. nie wypowiadał się w formie pisemnej ani ustnej w kwestii statusu materialnego skarżącej w dacie przeprowadzenia kontroli lokalu przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy Praga-Północ w Warszawie oraz w czasie późniejszym, to jest w dacie wizyty pracownika OPS w przedmiotowym lokalu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania wywierające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w jego wadliwym niezastosowaniu i niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Praga-Północ Miasta Stołecznego Warszawy nr 7771/2022 z 6 lipca 2022 r. w przedmiocie niezakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, chociaż wszechstronna i rzetelna ocena zgromadzonych w aktach sprawy dowodów z dokumentów dokonana z poszanowaniem reguł zawartych w art. 7, 77, 80 k.p.a. prowadziła do słusznego wniosku, iż skarżąca i jej syn w dniu 12 października 2021 r. przebywali z zamiarem stałego pobytu w lokalu numer [...] przy ul. [...] w Warszawie. Z powyższego wynika, że sądowi pierwszej instancji zarzucono w istocie naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Wywieść więc należy, iż wadliwe niezastosowanie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. było konsekwencją naruszenia przepisów art. 7,77,80 k.p.a. Rzecz jednak w tym, iż takie określenie zarzutu nie odpowiada wymaganiom prawa, gdyż po pierwsze, przepisy k.p.a. zasadniczo znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego, a nie postępowania w przedmiocie wydania uchwały, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., po drugie, nawet gdyby przyjąć w drodze wykładni systemowej możliwość ich zastosowania do rozpoznawanej sprawy, to cytowana wyżej uchwała zawiera ich odpowiedniki treściowe, co oznacza, że naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. mogłoby nastąpić wyłącznie na zasadzie współstosowania z właściwymi przepisami cyt. uchwały, a NSA nie jest uprawniony do uzupełnienia zarzutu skargi kasacyjnej, po trzecie zarzut skargi kasacyjnej jest dotknięty wadą abstrakcyjności, gdyż z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść jakie działanie spowodowało naruszenie wskazanych przepisów i dlaczego autor skargi kasacyjnej uważa, że D. W. i jej syn zamieszkiwali lokal w dniu 12.10.2021 r., po czwarte, art. 77 k.p.a. jest jednostką redakcyjną wewnętrznie rozbudowaną, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z przepisów został naruszony. Przechodząc do rozwinięcia pierwszego i drugiego z powyżej wskazanych zagadnień, należy mieć na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy Praga-Północ Miasta Stołecznego Warszawy nr 7771/2022 z 6 lipca 2022 r., a więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym stosuje się k.p.a. bezpośrednio, wobec czego na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. Wyrazem tego są chociażby przepisy powołane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, wśród których organ nie podał żadnego przepisu k.p.a., lecz m.in. przepisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 oraz z 2020, poz. 5791). Na przepisy k.p.a. spojrzeć należy jednak szerzej, także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że uregulowane w ich treści zasady wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji, zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (vide odmiennie wyrok NSA z 6 listopada 2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44, J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889). Rzecz jednak w tym, iż zawartość normatywna przepisów k.p.a. wskazanych w rozpoznawanym zarzucie została, przynajmniej w jakimś zakresie, wpleciona w zapisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Oznacza to, iż skuteczne kwestionowanie ustaleń faktycznych mogło odbyć się w pierwszym rzędzie przez podniesienie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu tej uchwały. Za dopuszczalne mogłoby zostać uznane także podniesienie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów procesowych uchwały wraz z zarzutem naruszenie powyższych przepisów k.p.a. na zasadzie współstosowania przepisów uchwały i przepisów k.p.a. wyrażających najważniejsze wartości systemu prawa, gdyż przepisy uchwały pozostają "z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09, CBOSA). Obowiązkom tym autor skargi kasacyjnej jednak nie sprostał, co czyni zarzut w tym zakresie nieuzasadniony. Już tylko powyższe względy dają wystarczającą podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej. Dodatkowo zarzut skargi kasacyjnej jest dotknięty wadą abstrakcyjności, gdyż z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść jakie działanie sądu spowodowało naruszenie wskazanych przepisów i dlaczego autor skargi kasacyjnej uważa, że D. W. i jej syn zamieszkiwali lokal w dniu 12.10.2021 r. Autor skargi kasacyjnej koncentruje się w tym zakresie na pismach sporządzonych przez organ, pomijając wnioskowania sądu pierwszej instancji, mimo że przedmiotem środka odwoławczego jest wyrok sądu. Wada zarzutu w tym zakresie powiązana jest dodatkowo z naruszeniem przepisu art. 174 p.p.s.a. przez brak wskazania sposobu naruszenia tych przepisów, tj. tego czy zostały one naruszone przez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej domyślać się formy naruszenia prawa, a następnie w oparciu o zespół rozproszonych okoliczności zastępować stronę i budować z nich argumentację dla wskazanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentu. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; z 25 października 2015 r., I OSK 300/14). W tym zaś celu wniosek ten został zgłoszony w rozpoznawanej sprawie. Zwalczanie ustaleń faktycznych winno nastąpić przez zarzut naruszenia odpowiednich przepisów cytowanej uchwały, co wskazano powyżej. Brak skuteczności w tym zakresie nie może zaś doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przez uzupełniające czynności dowodowe sądu administracyjnego, gdyż w ten sposób doszłoby do naruszenia jego roli ustrojowej, jaką jest jedynie kontrola działalności administracji publicznej. Uzupełnienie czynności dowodowych prowadzące do zmiany stanu faktycznego, przy braku skuteczności zarzutu kwestionującego poprawność ustaleń faktycznych, pozostaje w sprzeczności z art. 106 § 3 p.p.s.a. Brak jest podstaw do przesłuchania zawnioskowanych świadków. Między ustnym uzasadnieniem wyroku a jego pisemnym uzasadnieniem mogą zachodzić różnice, wynikające nie tylko z naturalnie mniejszej precyzji płynnej wypowiedzi ustnej sędziego dokonywanej w warunkach emocji sali rozpraw, w porównaniu do rozważnej i przemyślanej wypowiedzi pisemnej zawartej w pisemnym uzasadnieniu. Różnice te mają również podstawy normatywne, gdyż zakres ustnego uzasadnienia zgodnie z art. 139 § 3 p.p.s.a. został przedmiotowo ograniczony do wskazania zasadniczych motywów, zaś zakres uzasadnienia pisemnego wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej sytuacji dojść może do różnic między ustnymi motywami a uzasadnieniem pisemnym, co pozostaje bez wpływu na prawa procesowe strony, gdyż podstawą formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jest uzasadnienie pisemne. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.