I GSK 774/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I SAB/Łd 14/23 w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Zarządu Powiatu Zgierskiego w przedmiocie braku wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Zarządu Powiatu Zgierskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt I SAB/Łd 14/23 oddalił skargę J. S. na bezczynność Zarządu Powiatu Zgierskiego w związku z brakiem wypłaty dotacji oświatowej za listopad 2022 r. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J.S. (dalej: skarżący, strona) złożył skargę na "czynność" Zarządu Powiatu Zgierskiego w postaci niewypłacenia dotacji oświatowej za listopad 2022 r. w wysokości 301 444,08 zł. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie art. 34 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, dalej także: u.f.z.o.) poprzez nieprzekazanie dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego za listopad 2022 r. w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Sąd pierwszej instancji, uzasadniając oddalenie skargi strony na bezczynność Zarządu Powiatu Zgierskiego podkreślił, że skarżący 11 października 2021 r. złożył wniosek o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022, przypadającego na 30 września 2021 r. (nie zaś wniosek o wypłatę dotacji oświatowej za listopad 2022 r.). Wniosek ten był przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, które zakończyło się wyrokiem WSA w Łodzi z 26 października 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 668/23. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę skarżącego na czynność Zarządu Powiatu Zgierskiego z 29 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że "będący podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Rolą sądu jest zatem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku". Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę na bezczynność Zarządu Powiatu Zgierskiego podniósł, że skarżącemu odmówiono wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022. Stosownie do art. 33 ust. 1 u.f.z.o. organ prowadzący m.in. szkołę, w tej sprawie liceum, obowiązany jest przekazać organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do 30 września roku bazowego (w tej sprawie do 30 września 2021 r.). Temu właśnie obowiązkowi skarżący uchybił, a organ odmówił wyrażenia zgody na odstąpienie od tego terminu, a co zaaprobował WSA w Łodzi w powołanym wyżej wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Łd 668/23 . W ocenie Sądu skoro skarżący jako organ prowadzący liceum uchybił obowiązkowi złożenia do 30 września roku bazowego wniosku o przyznanie dotacji, to tym samym uchybił trybowi "korzystania" z dotacji oświatowej. Najpierw bowiem konieczne jest terminowe złożenie wniosku o udzielenie dotacji na dany roku, a dopiero po uwzględnieniu tego wniosku i zagwarantowania w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego na dany rok (2022 r.) środków na poczet dotacji oświatowej, organ prowadzący szkołę składa odrębny wniosek o wypłatę należnej stosownie do aktualnej liczby uczniów dotacji oświatowej. Uchybienie terminowi do złożenia pierwszego ze wskazanych wniosków zamyka drogę do złożenia wniosku już o wypłatę konkretnych kwot dotacji oświatowej. Wówczas podmiot prowadzący szkołę traci uprawnienie do żądania wypłaty dotacji. Sąd stwierdził, że akta sprawy nie zawierają wniosku o wypłatę dotacji oświatowej na listopad 2022 r. Natomiast znajduje się w nich wniosek skarżącego z 11 października 2021 r. o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022 r. (który minął w dniu 30 września 2021 r.) oraz wniosek o udzielenie dotacji oświatowej na 2022 r. datowany na 26 października 2021 r. Są to dwa odrębne wnioski, składane w różnym celu, czasie i po zaistnieniu różnych warunków. Nie można ich zatem utożsamiać czy traktować zamiennie. Co więcej wniosek z 11 października 2021 r. – z uwagi na jego datę złożenia - nie może być postrzegany jako wniosek o wypłatę dotacji, który jest składany w późniejszym czasie, po przyjęciu uchwały budżetowej na rok 2022, i dotyczy wypłaty dotacji oświatowej na konkretny miesiąc, w tej sprawie listopad 2022 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, że skoro skarżący nie złożył wniosku o wypłatę dotacji oświatowej za listopad 2012 r., co było konsekwencją nieterminowego złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022 r., to nie sposób zarzucić organowi bezczynność w jego rozpoznaniu. Co więcej sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalenia wysokości tej dotacji w oparciu o przedłożone przez skarżącego do akt sądowych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kompetencję w tym zakresie posiada wyłącznie organ dotujący zadania oświatowe, zaś sąd administracyjny jedynie kontroluje prawidłowość działania tego organu. Z tej przyczyny Sąd nie mógł obliczyć należnej – wedle przekonania skarżącego – dotacji oświatowej na wskazany okres, a złożone dokumenty nie miały istotnego znaczenia dla sprawy ze skargi na bezczynność organu. J. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie i stwierdzenie bezczynności organu oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. Art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, tj. całkowite pominięcie przy rozpoznaniu skargi i kwestii związanych z realizowaniem przez Skarżącego zadań powiatu w zakresie prowadzenia szkoły dla uczniów o szczególnych potrzebach edukacyjnych, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu w zakresie braku wypłaty dotacji za miesiąc listopad 2022 r; 2. Art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z 233 kpc poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż Skarżący nie złożył wniosku o przyznanie dotacji oświatowej za miesiąc listopad, w sytuacji gdy Skarżący nie był zobowiązany do składania takiego wniosku, a jedynie do złożenia informacji o liczbie słuchaczy kształcących się w szkole, co uczynił, i jedynie ten dokument stanowi podstawę do wypłacenia dotacji w danym miesiącu; 3. Art. 34 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, iż prawidłowe było nieprzekazanie przez Organ dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego za miesiąc listopad 2022 r. w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. na rachunek bankowy Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego E. w A., mimo iż dotacja szkoła w listopadzie 2022 r. kształciła uczniów, zatem realizowała zadania powiatu i winna otrzymać dotację oświatową; 4. Art. 70 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż organ nie był zobowiązany do wypłaty dotacjo oświatowej Skarżącemu, mimo iż Skarżący kształcił uczniów, przez co realizował zadania organu, a jednocześnie organ zobowiązany był do dofinansowania działalności Skarżącego w tym zakresie. Zarząd Powiatu Zgierskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko podanie, który z przepisów został naruszony, ale także przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do autora skargi kasacyjnej należy wykazanie i uzasadnienie, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wyjaśnieniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej musi podać dlaczego konkretny przepis prawa materialnego nie miał (lub miał) zastosowania w sprawie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wprawdzie wprost warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, jednak należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co z kolei oznacza, że musi ono zawierać argumenty skoncentrowane na "usprawiedliwieniu" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por.: wyroki Naczelny Sąd Administracyjny: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06, czy z 24 września 2021 r., I GSK 290/21, z 23 października 2015 r., II FSK 1985/13, z 20 lipca 2017 r., II GSK 1413/16, z 12 grudnia 2019 r., II OSK 292/18, z 22 października 2021 r., II GSK 879/21, z 11 marca 2022 r., I OSK 1428/21 oraz z 23 czerwca 2022 r., III OSK 4860/21). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. W skardze kasacyjnej strona skarżąca podniosła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie został skonstruowany prawidłowo, gdyż skarżący w istocie nie uzasadnił go, w tym także nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Jak już wspomniano wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Z uwagi na te istotne wady konstrukcyjne omawianego zarzutu nie była możliwa jego merytoryczna ocena. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że także zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 u.f.z.o. nie został właściwie sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie przyporządkował go do żadnej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli zamiarem skarżącego było postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego to niezbędne było wskazanie, czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania wymienionych w nim przepisów, czego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak upoważniony do zastępowania strony wnoszącej skargę kasacyjną w formułowaniu zarzutów, czy domyślania się intencji strony. Wobec powyższego również ten zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mógł przynieść również zarzut naruszenia art. 70 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważą, że powołany przepis składa się z dalszych jednostek redakcyjnych (pięciu ustępów), regulujących różną materię. Skarżący nie wskazał, konkretnej jednostki redakcyjnej art. 70 Konstytucji RP, która miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji, a ponadto nie wyjaśnił jakiego rodzaju naruszenia (w jakiej formie) dopuścił się WSA. Wątpliwości odnośnie do treści zarzutu nie usuwa uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdyż strona w ogóle nie wyjaśniła na czym polegało uchybienie WSA w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z art. 70 Konstytucji RP, który jest deklaracją ustrojodawcy dotyczącą przysługującego każdemu prawa do nauki i dostępu do wykształcenia, nie można stanowić podstawy żądania przyznania czy wypłaty dotacji oświatowej konkretnemu podmiotowi prowadzącemu placówkę oświatową, za dany okres, gdyż te kwestie są regulowane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c., to należy stwierdzić, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Skarżący co prawda podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów o jednoznacznie procesowym charakterze, jednak WSA w Łodzi ich nie stosował. Wymieniony w treści zarzutu art. 106 § 5 p.p.s.a., odsyłający do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania cywilnego, odnosi się bowiem do problematyki uzupełniającego postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w rozpoznawanej sprawie nie prowadził takiego postępowania, a wobec tego nie mógł uchybić powołanym przepisom. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), mając na uwadze, że pełnomocnik Zarządu Powiatu Zgierskiego, który reprezentował organ przed Sądem pierwszej instancji, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną i brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.