III OSK 631/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 184/23 w sprawie ze skargi A. S. i P. S. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy organizacji i finansowania transportu i opieki dziecka do placówki oświatowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 184/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i P. S. na czynność Burmistrza Brzegu Dolnego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy organizacji i finansowania transportu i opieki dziecka do placówki oświatowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I) oraz zasądził od Burmistrza Brzegu Dolnego na rzecz skarżących A. S. i P. S. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r., adresowanym do Urzędu Miejskiego w Brzegu Dolnym, P. i A. S. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący") zwrócili się o zorganizowanie dla ich syna A. S. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu na rok kalendarzowy 2021 z domu do Publicznego Przedszkola Specjalnego "[...]" ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Brzegu Dolnego (dalej: "organ") pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] zawiadomił wnioskodawców o odmowie organizacji i finansowania przez Gminę Brzeg Dolny transportu i opieki A. S. do wskazanej przez rodziców dziecka placówki oświatowej. Na powyższą czynność A. S. i P. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. o sygn. akt IV SA/Wr 64/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza. Od tego wyroku Burmistrz Brzegu Dolnego wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r. o sygn. akt III OSK 6845/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że w ocenie Sądu I instancji, osią sporu między stronami pozostawał sposób realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego. Tymczasem, jak słusznie podniósł organ w skardze kasacyjnej, tak sformułowane zagadnienie odbiega od ustalonego i niespornego stanu faktycznego oraz abstrahuje od treści żądania strony skarżącej sformułowanej w piśmie z dnia [...] listopada 2001 r., w którym skarżący zwrócili się o zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu syna do publicznego przedszkola specjalnego. Odbiega również od wskazanej przez Burmistrza Brzegu Dolnego w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. podstawy prawnej odmowy organizacji i finansowania przez Gminę transportu i opieki nad synem skarżących do wskazanej przez nich placówki oświatowej, tj. art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Stanowiące przedmiot analizy Sądu I instancji przepisy - art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego odnoszą się do obowiązków gminy w realizacji obowiązku szkolnego niepełnosprawnego ucznia, co nie było przedmiotem sprawy. Wyjaśnił, że obowiązek ten nie jest tożsamy z obowiązkami gminy przy zapewnieniu realizacji wychowania przedszkolnego, o czym świadczy odrębność regulacji Prawa oświatowego. Sąd I instancji nie dokonał zatem kontroli powołanej w skarżonej czynności podstawy prawnej, ale w oderwaniu od niej i stanu faktycznego wywiódł, że żądanie skarżących zapewnienia bezpłatnego transportu synowi skarżących "do placówki wybranej przez skarżących" jest usprawiedliwione. Pominął jednocześnie podstawowy dla oceny niniejszej sprawy fakt, że w sprawie nie chodzi o zapewnienie dziecku dojazdu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego i w ten sposób zrealizowanie obowiązku szkolnego, ale o zapewnienie dziecku dojazdu do przedszkola specjalnego i realizację obowiązku udziału w wychowaniu przedszkolnym. Zarówno bowiem placówka we Wrocławiu, jak i placówka w W., których dotyczył spór między stronami, są przedszkolami specjalnymi, a nie ośrodkami rewalidacyjno-wychowawczymi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że pojęcie "najbliższego przedszkola" stanowi punkt sporny między rodzicami niepełnosprawnego dziecka (skarżącymi) a Burmistrzem. W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy należy uznać, że Burmistrz podejmując zaskarżoną czynność (odmawiając organizowania i finansowania transportu i opieki dziecka do Przedszkola Specjalnego "[...]" w [...]) jednocześnie nie wykazał, by Punkt Przedszkolny "[...]" w W. spełniał przesłankę przedszkola "najbliższego" w znaczeniu nadanym treścią art. 32 ust. 6 Prawo oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedszkole to spełnia przesłankę bliskości rozważaną jedynie w kontekście położenia geograficznego (najbliższej miejsca zamieszkania dziecka). Położenie geograficzne przedszkola stanowi natomiast tylko jeden z elementów wchodzących w skład przesłanki "najbliższego" przedszkola (innej placówki oświatowej) w znaczeniu nadanym treścią art. 32 ust. 6 ustawy. Na równi z elementem położenia geograficznego wymagane jest bowiem przeprowadzenie analizy, czy przedszkole najbliższe pod względem geograficznym jest jednocześnie przedszkolem, które pozwala realizować wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Takich pogłębionych w sprawie ustaleń w sprawie zabrakło. Organ co prawda wystąpił do Prezesa Stowarzyszenia Osób Niepełnosprawnych w W. (w Ośrodku Rahabilitacyjno-Wychowawczym "[...]" w W. prowadzony jest Punkt Przedszkolny "[...]"), jednak zarówno dokumentacja przesłana temu Prezesowi, jak i udzielona przez niego odpowiedź nie dają wystarczających podstaw do uznania, że w sprawie zostało wykazane, że w/w Punkt Przedszkolny w W., spełniania - w przypadku dziecka skarżących - przesłankę bliskości rozumianą zarówno w aspekcie położenia geograficznego, jak i w aspekcie możliwości zapewnienia przez tę placówkę pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem Sądu, w nawiązaniu do stanowiska organu zaprezentowanego w sprawie (w zaskarżonej czynności) należy podnieść, że nie jest wiadome na jakiej podstawie organ uznał, że punkt przedszkolny "[...]" w W. jest w stanie zapewnić chłopcu kontynuowanie rehabilitacji ruchowej w sposób wskazany w punkcie 3 zaleceń pomieszczonych w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, tj. zgodnie z zaleceniami rehabilitanta, skoro z akt sprawy nie wynika, by organ przesłał do placówki w W. zalecenia fizjoterapeuty (rehabilitanta), wyszczególnione w sporządzonej przez niego opinii (piśmie) z dnia 28 września 2020 r., a która to opinia stanowiła przedmiot analizy Zespołu wydającego orzeczenie z dnia [...] grudnia 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: niepełnosprawność intelektualną znacznego stopnia oraz niepełnosprawność ruchową. W ocenie Sądu w świetle podniesionego w skardze zarzutu, że placówka w W. nie oferuje zajęć z hipoterapii, należało oczekiwać od organu (mając na uwadze treść opinii rehabilitanta (fizjoterapeuty) z dnia [...] listopada 2016 r.) dociekliwości w ustaleniu, czy nie dysponując zajęciami z hipoterapii placówka w W. jest w stanie zaoferować zajęcia rehabilitacyjne ukierunkowane na osiągniecie rezultatów zbliżonych do hipoterapii. Ustaleń zabrakło m.in. w zakresie tego, czy punkt przedszkolny "[...]" w W. dysponuje (lub może zapewnić) specjalistyczne siedzisko ortopedyczne oraz czy ma możliwość zapewnienia dziecku regularnej pionizacji w odpowiednim pionizatorze. Wydaje się również pożądane, aby organ poczynił ustalenia (czego w sprawie zabrakło) odnośnie do tego, czy oferowana rodzicom dziecka placówka w W. ma możliwość kontynuowania indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego jakie zapewniało Przedszkole "[...]" w [...], względnie, czy i w jakim stopniu przerwanie kontynowania tego programu mogłoby rzutować na dotychczasowe rezultaty (postępy) rehabilitacyjne dziecka dotkniętego niepełnosprawnością sprzężoną. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku odmowy zapewnienia dowożenia dziecka niepełnosprawnego do wskazanego przez rodziców przedszkola obowiązkiem organu jest wykazanie, że istnieje możliwość zapewnienia dziecku kształcenia specjalnego w przedszkolu położonym bliżej jego miejsca zamieszkania. Organ powinien wykazać, że wskazana przez niego placówka oświatowa będzie zapewniać prawidłowy przebieg wychowania i nauczania dziecka, dostosowany do jego zdolności psychofizycznych i uwzględniający zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W przekonaniu Sądu, organ nie wykazał (i nie wynika to również z przedstawionego Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę materiału dowodowego), że oferowany rodzicom dziecka Punkt Przedszkolny "[...]" w W. spełnia przesłankę przedszkola najbliższego w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. W sytuacji, gdy organ nie zadbał o to, by ośrodek w W. dysponował nie tylko treścią samych zaleceń ale i dokumentacją obrazującą w sposób opisowy (a zatem bardziej szczegółowy) stopień upośledzenia umysłowego oraz ruchowego, jak i stosowane dotychczas zajęcia wspomagające i ich efekty, to Prezesa Stowarzyszenia Osób Niepełnosprawnych w W. co do możliwości realizacji zaleceń z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego chłopca, na które powołuje się organ w swojej argumentacji, nie można traktować jako równoważnego wykazaniu, że oferowana przez organ placówka w równym stopniu co Przedszkole "[...]" będzie mogła realizować wszystkie z zaleceń wyrażonych przez zespół orzekający w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego niepełnosprawnego A.. Uzupełniająco należy dodać, że kwestie kosztów zorganizowania i finansowania transportu dziecka nie mogą mieć w sprawie pierwszorzędnego znaczenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu jest rozważenie, która z placówek, tj. Publiczne Przedszkole "[...]" w [...], czy Punkt Przedszkolny "[...]" w W. spełnia przesłankę najbliższego przedszkola w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, a następnie ocena, czy skarżący na dzień wystąpienia z wnioskiem mogli skorzystać z uprawnienia z art. 32 ust. 6 ustawy w sposób zgodny z żądaniem wrażonym w treści tegoż wniosku. Zmianę stanu faktycznego sprawy, związaną z tym, że dziecko nie uczęszcza już do przedszkola, lecz do placówki rewalidacyjno-wychowawczej organ powinien uwzględnić przy ponownym podejmowaniu czynności w sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Brzegu Dolnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) w trybie art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe przejawiające się w wadliwym uznaniu, że organ nie zebrał wszystkich informacji potrzebnych do właściwej oceny wniosku skarżących i nie dokonał jego wszechstronnej i wnikliwej analizy, co skutkowało wadliwym uznaniem braku wykazania, że oferowana przez organ placówka oświatowa w równym stopniu co przedszkole, do którego uczęszcza dziecko wnioskodawców, będzie mogła realizować zalecenia wyrażone przez organ orzekający w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 2016 roku, tym samym braku ustalenia przesłanki placówki najbliższej w rozumieniu ust. 6 art. 32 ustawy Prawo oświatowe, braku dowodów na to, że przedszkole wskazane przez organ, realizować będzie wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dostosowane do zaleceń wyrażonych przez zespól orzekający w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, z uwagi na nieprowadzenie zajęć hipoterapii, wadliwym uznaniu iż obowiązkiem organu było szczegółowe ustalenie czy wskazana placówka posiada odpowiedni sprzęt rehabilitacyjny - krzesło do pionizacji b) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 roku w sprawie w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.2008.173.1072) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1743), to jest § 8 i 20 poprzez błędną wykładnię ww. przepisów a w konsekwencji uznanie, iż Punkt Przedszkolny "[...]" w W. prowadzony przez Stowarzyszenie Osób Niepełnosprawnych, nie spełnia przesłanki najbliższego przedszkola w rozumieniu tego artykułu, gdyż najbliższa placówka to placówka, która będąc nie tylko bliższa geograficznie miejscu zamieszkania dziecka, obowiązana jest realizować tożsamy zakresem program terapeutyczny jak placówka wskazana przez rodziców dziecka, oraz uznanie że prywatna opinia fizjoterapeuty w zakresie metod rehabilitacji jest wiążąca dla organu w zakresie metod rehabilitacji, pomimo braku wskazania szczegółowo tych metod w zaleceniach orzeczenia, obowiązkiem organu jest badanie wyposażenia wskazanej przez siebie placówki oświatowej w zakresie sprzętu rehabilitacyjnego nawet w sytuacji braku zapisów zawartych w zaleceniach orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, opcjonalnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w swoich zarzutach postaci naruszenia przepisów tj. czy nastąpiło to przez ich błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie, co znacząco utrudnia Sądowi kontrolę kasacyjną. Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że przepisy te zawierają normy przeciwstawne i art. 146 § 1 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Dodatkowo wskazać należy, że przytoczone przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest zawsze rezultatem uznania, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to nie sposób zarzucić mu naruszenia prawidłowo zastosowanej podstawy orzekania tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. W przypadku zaskarżenia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p,p,s,a, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 roku w sprawie w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.2008.173.1072) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1743), to jest § 8 i 20 poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a w konsekwencji uznanie, iż Punkt Przedszkolny "[...]" w W. prowadzony przez Stowarzyszenie Osób Niepełnosprawnych, nie spełnia przesłanki najbliższego przedszkola w rozumieniu tego artykułu. Po pierwsze jak wynika z treści art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. O ile zatem rodzice mają pełną swobodę w wyborze przedszkola lub szkoły, do której będą posyłać swoje dziecko (kierując się swoimi subiektywnymi ocenami co do potrzeb dziecka i możliwości ich najlepszej realizacji przez taką placówkę oświatową, to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu tylko: - niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego, - do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Tym samym powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element, powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Nie musi to być przedszkole (szkoła) najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23. Tym samym przedszkole bliższe geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalające urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Wiąże się to także co najmniej z odpowiedzialnością organu wykonawczego gminy w ramach przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Organ wykonawczy gminy musi czynić ustalenia faktyczne zgodne z rzeczywistością. Działania organu gminy są regulowane prawem i nie mogą mieć cech dowolności. Zapewnienie zorganizowania dowozu dziecka dotyczy więc wyłącznie konkretnej placówki - tej do której uczęszcza niepełnosprawne dziecko. Wobec powyższego gmina może odmówić zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola wskazanego przez rodziców, o ile nie jest ono najbliższe we wskazanym wyżej rozumieniu. Odmowa zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do przedszkola (szkoły) wymaga uzasadnienia i wykazania w nim, że wskazane przez organ przedszkole jako najbliższe najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazany przez organ ośrodek powinien w takim samym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu - jak ośrodek - wskazany przez rodziców dziecka. Nie znaczy to jednak, że ma realizować inne potrzeby dziecka wskazane przez rodziców, a które to nie wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego A.S. skarżących. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wykładnia art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego przyjęta przez Sąd I instancji nie odbiega od tej wskazanej w skardze kasacyjnej. Po drugie wydaje się, że z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż istotą zarzutu jest nie tyle dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji, iż Punkt Przedszkolny "[...]" w W. prowadzony przez Stowarzyszenie Osób Niepełnosprawnych, nie spełnia przesłanki najbliższego przedszkola w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. A nadto, że: placówka wskazana przez Gminę obowiązana jest realizować tożsamy zakresem program terapeutyczny jak placówka wskazana przez rodziców dziecka; prywatna opinia fizjoterapeuty w zakresie metod rehabilitacji jest wiążąca dla organu w zakresie metod rehabilitacji, pomimo braku wskazania szczegółowo tych metod w zaleceniach orzeczenia; jak również, iż obowiązkiem organu jest badanie wyposażenia wskazanej przez siebie placówki oświatowej w zakresie sprzętu rehabilitacyjnego nawet w sytuacji braku zapisów zawartych w zaleceniach orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Otóż wskazać należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem ustalenia faktyczne, przyjęte przez Sąd I instancji, nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie. Ubocznie jedynie wskazać należy, że jedynym puntem odniesienia jest treść zaleceń wynikających z orzeczenia do kształcenia specjalnego, które ma spełniać przedszkole wskazane przez organ, jako najbliższe. Nie są nimi żadne inne zaświadczenia i opinie – np. opinia fizjoterapeuty z dnia [...] listopada 2016 r., opinia pedagoga z dnia 12 listopada 2016 r., opinia logopedy z dnia [...] listopada 2016 r., zalecenia fizjoterapeuty (rehabilitanta) wyszczególnione w opinii (piśmie) z dnia [...] września 2020 r., a także diagnozy – psychologiczno-pedagogicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz logopedycznej z dnia [...] kwietnia 2016 r., jakie wykonano w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...]. Obowiązująca regulacja prawna nie nakazuje także konfrontować jakie możliwości terapeutyczno-edukacyjne ma przedszkole wskazane przez rodziców w porównaniu z tym, które zostało wskazane przez organ oraz czy może ono kontynuować indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny jaki zapewniało dotychczasowe przedszkole. Każda bowiem placówka, która przyjmuje dziecko z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego przygotowuje i następnie pracuje na opracowanym przez siebie Indywidualnym Programie Edukacyjno-Terapeutycznym tworzonym dla każdego dziecka. Oczywistym jest zatem, że programy opracowane w różnych placówkach będą się różnić. Istotne jest, aby IPET realizował zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Natomiast samo opracowanie IPET następuje dopiero po przyjęciu dziecka objętego wspomnianym orzeczeniem do placówki. Tym samym nie sposób nawet brać pod uwagę Indywidualnego Programu Edukacyjno-Terapeutycznego, który dopiero będzie tworzony, jako przesłanki oceny czy punktu odniesienia przy badaniu na ile wskazana przez gminę placówka spełnia zalecenia z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ skierował do Prezesa Stowarzyszenia Osób niepełnosprawnych w W. zapytanie o możliwość przyjęcia chłopca do placówki (Punktu Przedszkolnego "[...]") w W. oraz czy ta placówka może zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka (załączając skserowany fragment orzeczenia zawierający stosowne zalecenia), lecz podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że udzielona odpowiedź z dnia [...] grudnia 2020 r. jest zbyt ogólna. Jest to raczej informacja o Punkcie Przedszkolnym "[...]" w W., oderwana od kwestii indywidualnych potrzeb rozwojowych konkretnego dziecka oraz możliwości wspomagania tych indywidualnych potrzeb przez tę właśnie placówkę. Odpowiedź ta nie ustosunkowuje się bowiem indywidualnie i konkretnie do przesłanych wraz z zapytaniem zaleceń, które wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W konsekwencji nie sposób stwierdzić, czy Punkt Przedszkolny "[...]" w W. może w pełni zapewnić realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego A. S., a tym samym czy jest przedszkolem "najbliższym" w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowego. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.