I OSK 1269/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 535/20 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomości postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz Miasta P. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r. II SA/Po 535/20, oddalił skargę Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] maja 2020 r. nr [...], w przedmiocie trwałego zarządu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.) odmówił stwierdzenia ustanowienia nieodpłatnego wspólnego trwałego zarządu na rzecz Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) oraz Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) do nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działki nr [...], dla której prowadzona jest KW [..]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent P. wskazał, że GIOŚ i WIOŚ wystąpili z wnioskiem o potwierdzenie, w drodze decyzji, ustanowienia nieodpłatnego wspólnego trwałego zarządu na wskazanej wyżej nieruchomości. Wnioskujące jednostki powołały się na art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1479;dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z tym przepisem z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Ustanowienie wspólnego trwałego zarządu potwierdza w drodze decyzji, na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska, właściwy starosta. Wydając decyzję odmowną organ stwierdził, że zgodnie z art. 43 ust.5 u.g.n. nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W ocenie organu z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którą gospodaruje Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, nie może być oddana w trwały zarząd na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Na skutek odwołań GIOŚ i WIOŚ, Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] maja 2020 r. nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i potwierdził ustanowienie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. nieodpłatnego, wspólnego trwałego zarządu nieruchomości Miasta P. zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej [...] m2, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], objętej KW nr [...] w następujących udziałach: GlOŚ w udziale [...] w ww. nieruchomości ([...]%), WIOŚ w udziale [...] w w/w nieruchomości [...]%). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nieruchomość decyzją Prezydenta P. z [...] lipca 1990 r. została oddana w trwały zarząd ówczesnemu Ośrodkowi Badań i Kontroli Środowiska. Na mocy art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 77, poz. 335) wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska wstąpili z dniem wejścia w życie ustawy w stosunki prawne odpowiednich Ośrodków (Samodzielnych Pracowni) Badań i Kontroli Środowiska. Ponadto mienie i środki pozostające w dyspozycji Ośrodków (Samodzielnych Pracowni) Badań i Kontroli Środowiska z dniem wejście w życia ustawy zostały przejęte przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Wojewoda P. decyzją z [...] kwietnia 1993 r. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253) w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., arkusz mapy [...], obręb [...], w skład której weszły m.in. działka nr [...]. Ponadto decyzją z [...] sierpnia 1992 r., wydaną również na podstawie ww. ustawy, Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w P., arkusz mapy [...], obręb [...], w skład której weszła m.in. działka nr [...]. Skutek przejścia prawa własności w/w nieruchomości na rzecz Miasta P. nastąpił z dniem 27 maja 1990 r. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy zmieniającej z dniem wejścia w życie ustawy nieruchomości oddane w trwały zarząd wojewódzkim inspektoratom ochrony środowiska przeznaczone dotychczas częściowo na realizację państwowego monitoringu środowiska i działalność laboratoriów przechodzą nieodpłatnie we wspólny trwały zarząd GIOŚ i WIOŚ. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 5 tej ustawy ustanowienie trwałego zarządu, o którym mowa w pkt 4 potwierdza, w drodze decyzji, na wniosek GIOŚ i WIOŚ właściwy starosta. Z przywołanej treści art. 18 ust. 4 ustawy zmieniającej wynika, że jedynym warunkiem przejścia nieruchomości we wspólny trwały zarząd GIOŚ i WIOŚ jest pozostawanie w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 1 stycznia 2019 r. przedmiotowej nieruchomości w trwałym zarządzie wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. W sprawie powyższy warunek został spełniony, gdyż decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1990 r., pozostaje w obrocie prawnym, dodatkowo zaś, na dzień orzekania, trwały zarząd ustanowiony na podstawie tejże decyzji, pozostaje ujawniony w Dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. Końcowo organ podniósł, w kwestii art. 43 ust. 5 u.g.n., że za wyjątkową, ale w pełni akceptowaną przez ustawodawcę, należy uznać sytuację, gdy samorządowej jednostce organizacyjnej przysługuje trwały zarząd na nieruchomości Skarbu Państwa i odwrotnie - gdy na nieruchomości samorządowej istnieje trwały zarząd ustanowiony na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosło Miasto P., zarzucając jej naruszenie: art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 14 z 1989 r. poz. 74) oraz z art. 43 ust. 5 u.g.n. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253) - poprzez błędne przyjęcie, że na działkach [...], ark. mapy [...], obręb [...] w dniu wejścia przedmiotowej ustawy trwały zarząd przysługiwał WIOŚ. Zarzucono również naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy; poprzez niepoparte materiałem dowodowym przyjęcie, iż WIOŚ przysługiwało prawo trwałego zarządu; poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, albowiem decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 1990 r. ustanowiony został zarząd, a nie trwały zarząd, jak podkreśla w decyzji Wojewoda. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania - Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. pismem z [...] marca 2021 r. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, względnie o oddalenie skargi. Uczestnik podniósł, że w jego ocenie gmina, której organ wydal decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Niezależnie od tego podglądu uczestnik wskazał argumenty przemawiające także za oddaleniem skargi. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r. II SA/Po 535/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że niniejsza sprawa została wszczęta skargą Miasta P. i dotyczy decyzji, którą w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a nie jako organ Miasta P. Z tego względu Miasto P. ma w niniejszej sprawie legitymację skargową. Ma ono niewątpliwie również interes prawny, bowiem wydane decyzje dotyczą jego prawa własności, jako jednostki samorządu terytorialnego. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia był niezasadny. Jeśli zaś chodzi o meritum sprawy Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wyjaśnił w szczególności, że decyzja dotycząca przekazania odpłatnie w zarząd gruntów Skarbu Państwa wydana została ówcześnie istniejącemu Ośrodkowi Badań i Kontroli Środowiska w P., w którego stosunki prawne wstąpił z mocy ustawy WIOŚ. Następnie, na podstawie art. 199 ust. 2 u.g.n., zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 18 ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej pozwolił na stwierdzenie powstania z mocy ustawy wskazanego trwałego zarządu. Sekwencji przedstawionych zdarzeń nie zmienia fakt, że Miasto P. nabyło własność przedmiotowych nieruchomości w drodze komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 18 ust. 5 ustawy zmieniającej w związku z art. 43 ust. 5 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność gminy Miasto P. może być obciążona prawem trwałego zarządu na rzecz Generalnej Inspektoratu Ochrony Środowiska i Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, które są państwowymi jednostkami organizacyjnymi, podczas gdy nieruchomość gminna może zostać oddana w trwały zarząd jedynie gminnej jednostce organizacyjnej, a Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest umocowany do ustanawiania prawa trwałego zarządu na nieruchomościach komunalnych, ani też do potwierdzenia na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy zmieniającej ustanowienia tego prawa; 2. art. 18 ust. 4 ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że powstały z mocy ustawy trwały zarząd jest nieodpłatny w sytuacji, gdy art. 18 tej ustawy reguluje kwestie rozliczeń pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska i wojewódzkimi inspektoratami ochrony środowiska, związane z przejęciem zadań dotychczas realizowanych przez wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska, a w odniesieniu do będących w obrocie prawnym decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu stanowi jedynie, że z dniem wejścia w życie ustawy trwały zarząd staje się wspólny dla Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska, a tym samym pozostaje bez wpływu na regulacje dotyczące odpłatności/nieodpłatności prawa trwałego zarządu. Skarżący kasacyjnie podmiot wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto, art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, nawet przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. z urzędu. Podnieść należy, że od dawna w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "Jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania" (zob. wyrok NSA z 11.12.2014 r. I OSK 820/13 i powołaną tam argumentację oraz orzecznictwo). Uwarunkowane jest to tym, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego (por. np. postanowienie NSA 20 marca 2012 r. II OSK 652/12; postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r. I OSK 2428/11; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r. II OSK 132/08; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r. I OSK 1551/09; postanowienie NSA z 1 lutego 2006 r. I OSK 386/05; wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r. I OSK 1655/13; wyrok NSA z 24 marca 2015 r. I OSK 1693/13). Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54). Z tezy tej uchwały wynika, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)." Uogólnienie tej tezy odnaleźć można w uzasadnieniu uchwały, gdzie w podsumowaniu wskazano, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego - bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej - nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Wcześniej, w uzasadnieniu wskazanej uchwały podnosi się, że "Za takim stanowiskiem przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w I instancji." Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w kwestii braku podstaw do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, pozostaje w sprzeczności z argumentacją wskazaną w powyższej uchwale. I choć uzasadnienie uchwały podjętej w konkretnej sprawie nie jest wiążące w rozumieniu art. 269 § 1 p.p.s.a. (zob. np. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 269, uw. 1), to argumentacja ta była ściśle związana z rozstrzyganym w uchwale problemem prawnym o bardziej ogólnym znaczeniu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę (pkt 1 postanowienia). O zwrocie wpisu od skargi (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast z uwagi na to, że zaskarżony wyrok został uchylony z powodów innych niż wskazane w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta P. (pkt 3 postanowienia).