II OSK 210/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/23 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Kampinos z dnia 28 września 2020 r., nr XXV/156/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Kampinos A i części wsi Kampinos gmina Kampinos oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę H. W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Kampinos (dalej: "Rada") z 28 września 2020 r., nr XXV/156/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Kampinos A i części wsi Kampinos gmina Kampinos (dalej: "uchwała", "plan miejscowy", "plan"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: "u.s.g.") polegającą na uznaniu, iż naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości poprzez przeznaczenie części nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] i [...] pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie utrzymanie ich jako tereny rolnicze, co pozbawiło skarżącego możliwości innej zabudowy przedmiotowych nieruchomości to jest wybudowania budynków rolniczych w postaci budynku do przechowywania płodów rolnych lub garaży i wiaty do przechowywania sprzętów rolniczych nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegającą na uznaniu, iż niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności - tj. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżącego oraz rzeczywistego wykorzystywania przez lata działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...] do celów rolnych, a w konsekwencji nadania w dokumentach planistycznych bez poddania zapisów planu i studium rzetelnej i uczciwej weryfikacji (sposobu zagospodarowania ziemi) co jest oczywistą fikcją prawną, a ponadto skarżący, jako właściciel wskazanych powyżej działek nie składał wniosku o przeznaczenie działek jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś przeznaczenie terenu w planie zostało dokonane nie tylko bez jego wiedzy - ale przede wszystkim bez jego zgody i wbrew jego interesom jako właściciela gruntu, z brakiem poszanowania prawa własności nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi; 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego, polegającego na nie wynikającym z przepisów prawa, zbyt daleko idącym jego ograniczeniu, uniemożliwiającym korzystanie z tego prawa (w sposób przynoszący korzyści ekonomiczne), podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku odwrotnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie dotyczącym działki [...] i [...], obręb [...], w zakresie części tekstowej i części graficznej; ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: 1) decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej: "Starosta") nr 736/s/2022 z 26 października 2022 r., na fakt: zgłoszenia przez Starostę sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych polegających na budowie garażu jednostanowiskowego, dach jednospadowy, krokwie 16 cm długość 8 cm, blachodachówka trapez, pustak żużlowy na działce nr: [...], obręb [...], gmina [...]; 2) pisma Starosty z 6 grudnia 2022 r., na fakt: wskazania przez Starostę, iż dla terenu oznaczonego symbolem 5MN dopuszcza się realizacje jednego wolnostojącego budynku o funkcji gospodarczej lub garażowej dla istniejących lub nowo powstałych realizowanych budynków z zakresu przeznaczenia podstawowego, na każdej działce budowlanej; 3) zawiadomienia skarżącego z 28 listopada 2022 r., na fakt: zwrócenia się do Starosty o zajęcie stanowiska i udzielenie odpowiedzi na temat dotyczący tego, jaką inwestycję budowlaną może wykonać na działce nr [...]; 4) pisma skarżącego z 10 lutego 2023 r., na fakt: składania wniosków dotyczących zmiany uchwał w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 5) stanowiska nr 1/2023 Rady z 27 marca 2023 r., na fakt: braku uwzględnienia przez Radę wniosków skarżącego dotyczących zmiany uchwał w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe dowody mają znaczenie przy ważeniu jego całkowicie hipotetycznego i nawet nieokreślonego co do czasu zamierzenia budowlanego z interesem publicznym - realnymi i zezwalanymi planem miejscowym inwestycjami w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wraz z usługami. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, ze zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej, obejmujących naruszenie m.in. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 21, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., koncentruje się wokół ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę poprzez przeznaczenie części działek skarżącego o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług (5.MN) oraz poprzez wyznaczenie systemu publicznych dróg dojazdowych, tj. dróg 5.KD-D i 9.KD-D. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 8) zakwestionowano również § 11 pkt 1 uchwały poprzez wyznaczenie strefy ochrony konserwatorskiej na działkach [...] i [...] (w części oznaczonej symbolem nr 16 R), gdyż na działkach tych nie występują dobra dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz § 12 pkt 2c dotyczący zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 3 metry od górnej krawędzi skarpy rowu. W tym miejscu należy podkreślić, że zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy nie obejmuje w całości działek skarżącego nr [...] i [...]. Działki te, w części nieobjętej zaskarżoną uchwałą, objęte są uchwałą Rady Gminy Kampinos z 11 września 2013 r., nr XLI/181/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wieś Kampinos A część Ia (zob. § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały). Kwestia zgodności z prawem planu miejscowego z 11 września 2013 r. została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/24, którym oddalono skargę kasacyjną H. W. od wyroku WSA w Warszawie z 27 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/23, oddalającego skargę. Kwestia ta wymagała podkreślenia, albowiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wyznaczenia wspomnianej wyżej strefy ochrony konserwatorskiej oraz zakazu zabudowy dotyczą nie zaskarżonej uchwały, ale uchwały z 11 września 2013 r. Konkluzję tę potwierdzają również wskazane jednostki redakcyjne uchwały. Podobnie, w zaskarżonej uchwale nie uregulowano drogi publicznej 5.KD-D – droga ta, podobnie jak droga 15.KD-D, wyznaczona została w planie miejscowym z 11 września 2013 r. W takim stanie sprawy trzeba przypomnieć, że nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie prawidłowego uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2627/23, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że do kwestii ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej oraz zakazu zabudowy w odległości mniejszej niż 3 metry od górnej krawędzi skarpy rowu NSA odniósł się w końcowej części punktu 3.7. uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1381/24. 3.5. Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22, CBOSA). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). 3.6. Przenosząc te ogólne ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, zauważyć, że przeznaczenie części działek skarżącego w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej nr [...], na których to działkach znajduje się już zabudowa, pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług, nie było dowolne, ale uzasadnione kierunkami polityki przestrzennej Gminy Kampinos. Zauważyć należy, że jednym z podstawowych kierunków zagospodarowania gminy Kampinos jest wzmocnienie trendów osadniczych (zwłaszcza wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...]), stworzenie warunków dla zatrzymania ludności w gminie oraz tworzeniu warunków dla przyciągnięcia do gminy ludności spoza gminy, szczególnie z terenów aglomeracji warszawskiej, rozwój nieuciążliwych usług i produkcji – s. 9, pkt 2.1. uchwały Rady Gminy Kampinos z 29 września 2008 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kampinos. Po drugie, dla oceny ewentualnego istotnego naruszenia prawa własności w stosunku do skarżącego ma również to, że nie składał on uwag do projektu kwestionowanego planu miejscowego, a także okoliczność, że kwestionowany plan kontynuuje przeznaczenie części działek skarżącego przyjęte już w planie miejscowym z 11 września 2013 r. (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1280/20; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2150/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16; wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 418/15; wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11 – CBOSA). Dodać w tym kontekście należy, że dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej, a w których skarżący kwestionuje ustalenia planu, zostały sporządzone już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Po trzecie, przyjęty w zaskarżonym planie miejscowym układ publicznych dróg dojazdowych również nie może być uznany za przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Układ ten pozwala na odpowiednie skomunikowanie poszczególnych terenów planu, w tym z drogą wojewódzką nr [...] (uwzględniając również układ drogowy przyjęty w planie miejscowym z 11 września 2013 r.). W tym miejscu należy przypomnieć, że kontrola legalności aktu prawa miejscowego następuje pod kątem zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP), a nie pod kątem celowości przyjętych rozwiązań lub wyboru optymalnego wariantu możliwych rozwiązań. To bowiem rada gminy, a nie organ nadzoru lub sądy administracyjne, jest powołana do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1101/20, CBOSA). Po czwarte, z samej istoty linii zabudowy wynika, że wprowadzają one pewne ograniczenia w zabudowie danego terenu. W realiach niniejszej sprawy brak jest wystarczających argumentów na rzecz tezy, że Rada, działając w ramach szeroko określonych luzów decyzyjnych, nadużyła władztwa planistycznego wyznaczając poszczególne linie zabudowy na działach skarżącego. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.