III SA/Kr 1926/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 września 2019 r. nr SKO.PS/4110/496/2019 w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 września 2019 r., znak: SKO.PS/4110/496/2019, działając na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2019 r., znak: F8.65946.7277.2019, przyznającej A. N. zasiłek celowy specjalny w kwocie 58,50 zł na zwrot za przejazd na leczenie do K. w obie strony dla A. N. i M. N. oraz zasiłek celowy specjalny w kwocie 60 zł na leki dla A. N. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 9 lipca 2019 r., znak: F8.65946.7277.2019, wydaną na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art.36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1, art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz. kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 poz. 1358), Prezydent Miasta Krakowa przyznał A. N. zasiłek celowy specjalny w kwocie 58,50 zł na zwrot za przejazd na leczenie do K. w obie strony dla A. N. i M. N. oraz zasiłek celowy specjalny w kwocie 60 zł na leki dla A. N. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że dochód uzyskiwany przez rodzinę wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe (art. 8 ust. 1 u.p.s.), jednakże jej sytuację uznano za szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy, bo z materiału dowodowego wynika, że znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych jej członków. Wysokość świadczenia ustalono w oparciu o potrzeby przedstawione przez wnioskodawczynię przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony spowodowany jej trudną sytuacją. Działając na skutek odwołania A. N., w którym zakwestionowała ona decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup leków w kwocie 60 zł, wnosząc o całkowite pokrycie kosztów leczenia, tj. 80,21 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 września 2019 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy - powołując się na art. 2, art. 7, art. 8 i art. 41 u.p.s. – wskazał, że wnioskodawczyni wraz z synem prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe i pozostaje w stałym leczeniu neurologicznym psychiatrycznym, reumatologicznym oraz ortopedycznym. Podkreślając, że wnioskodawczyni uzyskuje dochód w wysokości 662 zł na osobę (czyli wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby gospodarującej w rodzinie, tj. 528 zł), uznano, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie zasiłku celowego specjalnego w określonej przez organ wysokości, z tym że ma on stanowić pomoc w zakupie leków, ale nie musi pokrywać ich w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do jej wniesienia, a ponadto domagała się całościowego pokrycia kosztów leczenia. W uzasadnieniu podniosła m.in., że jest osobą niezdolną do pracy z powodu stanu zdrowia i nie uzyskuje żadnej pomocy od MOPS. Jej dochody nie wystarczają na pokrycie niezbędnych potrzeb, więc zmuszona jest zapożyczać się u rodziny i znajomych. Podniosła też, że w stosunku do niej została wszczęta egzekucja komornicza. Zdaniem skarżącej organ oczekuje od niej powrotu do zdrowia i podejmowania czynności w kwestii zatrudnienia, a notorycznie odmawia jej środków na żywność i nie pomaga jej w procesie leczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o odrzucenie skargi jako spóźnionej (data doręczenia decyzji: 26 września 2019 r.; data złożenia skargi: 8 listopada 2019 r.) i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi (sygn. akt III SA/Kr 1264/19). Postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia A. N., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie i przywrócił termin do wniesienia skargi (sygn. akt I OZ 913/20). Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę (pkt I) oraz przyznał wynagrodzenie w kwocie 240 tytułem nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II) (sygn. akt III SA/Kr 1264/19). Ustanowiony w ramach prawa pomocy adwokat pismem z dnia 5 lutego 2021 r. podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zawarcie w orzeczeniu oceny prawnej, zgodnie z którą organ powinien kierować się kryteriami określonymi w art. 2-4 u.p.s. (co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji) oraz wytycznych, aby organ zbadał znaczenie leków dla sytuacji osobistej skarżącej i uwzględnił je przy ważeniu kryteriów ustawowych przyznawania pomocy społecznej, a zwłaszcza porównał je z kryterium możliwości pomocy finansowej oraz wysokości i jednorazowego charakteru wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie oraz zaniechaniu przedstawienia wyczerpującej argumentacji wyjaśniającej, dlaczego w ramach uznania administracyjnego organ zdecydował się przyznać skarżącej zasiłek celowy pokrywający jej zapotrzebowanie związane z kosztami leków jedynie częściowo, jakimi kryteriami się kierował, a w szczególności czy kierował się w swojej decyzji w ogóle przesłankami dotyczącymi sytuacji osobistej skarżącej, a w konsekwencji czego rozstrzygnięcia w obu instancjach było dowolne (arbitralne), a nie uznaniowe; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie działań w kierunku szczegółowego i stanowczego stwierdzenia, jakie jest znaczenie leków, których dotyczy wnioskowany specjalny zasiłek celowy, dla sytuacji osobistej skarżącej, w tym jakie są konsekwencje ich nieprzyjmowania dla jej zdrowia, zdolności do samodzielnego funkcjonowania oraz sprawowania opieki nad synem; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, w tym brak zestawienia i poddania ważeniu okoliczności sprawy, takich jak cel zasiłku w postaci pokrycia kosztów niezbędnych leków, jednorazowy charakter świadczenia i jego nieznaczna wysokość, a także konsekwencje nieprzyjmowania leków przez skarżącą dla niej i jej rodziny, w konsekwencji czego nie rozważono, czy i dlaczego względy wydolności finansowej krakowskiej pomocy społecznej są wystarczającym powodem, aby odmówić skarżącej świadczenia w części 20 zł na nabycie koniecznych leków; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, wobec czego organ odwoławczy winien był tę decyzję uchylić i orzec co do istoty sprawy, przyznając skarżącej zasiłek w pełnej żądanej wysokości, względnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.; 5) art. 41 ustawy w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2, art. 3 i art. 4 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego pokrywającego koszty lekarstw jedynie częściowo z pominięciem ustawowych kryteriów rozstrzygania spraw z zakresu pomocy społecznej przewidzianych w art. 2-4 u.p.s., a zwłaszcza tego, czy rozmiar świadczenia jest odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, tego czy udzielona pomoc umożliwia skarżącej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła oraz czy umożliwia jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; 6) art. 3 ust. 4 u.p.s. przez błędne niezastosowanie w sprawie, mimo iż - jak potwierdziły organy obydwu instancji - udzielenie pomocy społecznej jest w przedmiotowej sprawie uzasadnione, tzn. odpowiada celom pomocy społecznej, a przy tym wnioskowany zasiłek celowy ma charakter jednorazowego świadczenia o łącznej wysokości ok. 80 zł, gdzie odmówiono skarżącej części kosztów w wysokości ok. 20 zł, co bez wątpienia nie może stanowić obciążenia nadwyrężającego możliwości finansowych pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że fakt ograniczenia środków finansowych pomocy społecznej jest oczywisty, ale sam w sobie nie wyjaśnia, dlaczego akurat skarżącej w tej konkretnej sprawie odmówiono świadczenia w wyższym stopniu, tym bardziej, że chodzi o kwotę z perspektywy budżetu miasta pomijalną, która miała służyć zakupowi leków, co do których skarżąca nie może wszak samoczynnie zdecydować, że będzie brać je rzadziej lub w dawce mniejszej niż zalecona przez lekarza. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. N., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt I ww. wyroku ze względu na nieważność postępowania spowodowaną pozbawieniem strony możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), albowiem wyrok został wydany przed upływem terminu do złożenia przez skarżącą dodatkowych wyjaśnień na piśmie (sygn. akt I OSK 110/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s.") w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W sprawie bezsporne jest przekroczenie kryterium dochodowego, toteż nie ma wątpliwości co do tego, że organy były uprawnione do orzekania na podstawie art. 41 u.p.s. Instytucja specjalnego zasiłku celowego pojawiła się w polskim porządku prawnym w 1996 r. (Dz.U. 1996 nr 147 poz. 687 - art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej) jako próba złagodzenia sytuacji, w której prawo do świadczeń przysługiwało wyłącznie osobom spełniającym kryterium dochodowe (I. Sierpowska, 3.3. Pomoc społeczna w państwie postsocjalistycznym – przykład Polski [w:] Pomoc społeczna jako administracja świadcząca. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012). Specjalny zasiłek celowy – jako jeden z wyjątków od zasady, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przysługuje wyłącznie wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe (art. 8 ust. 1 u.p.s.) - może być przyznany wyłącznie temu, kto kryterium dochodowe nie spełnia. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym (verba legis: "może być przyznany", por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 393/05), a zatem osoba (rodzina) może domagać się załatwienia sprawy w ogóle, a nie załatwienia sprawy w sposób koniecznie uwzględniający jej żądanie w całości. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru publicznego prawa podmiotowego, a decyzja wydawana w jego przedmiocie opiera się na konstrukcji uznania administracyjnego, przy czym uznanie administracyjne obejmuje także wysokość specjalnego zasiłku celowego, skoro żaden przepis prawa tej wysokości nie określa (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 195/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 215/11). Brak obowiązkowego charakteru udzielania tego świadczenia pozwala organowi powoływać się dodatkowo na niewielki stan środków przewidzianych na wydatki gminy związane z tym zadaniem (W. Maciejko, 4. Specjalny zasiłek celowy [w:] Instytucje pomocy społecznej, Warszawa 2008). Przyznanie specjalnego zasiłku celowego w części (w niewielkiej wysokości) nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 926/06). Pomoc społeczna nie zawsze może odpowiadać oczekiwaniom wnioskodawcy z uwagi na notoryjną ograniczoność środków, jakimi dysponują organy (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1753/06). W świetle tak ukształtowanego charakteru instytucji specjalnego zasiłku celowego należy priorytetowo traktować zaspokajanie potrzeb osób, które spełniają kryterium dochodowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt SA/Sz 2453/03). Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej dokonywana jest w ograniczonym zakresie i polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., I OSK 2429/14, CBOSA). W ocenie Sądu organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że nawet trudna (niekwestionowana przez organy obydwu instancji i Sąd) sytuacja skarżącej, którą uznano za szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania jej pomocy w pełnej wysokości (80,21 zł zamiast 60 zł). Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swoje zadania. W związku z tym są one upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, albowiem nawet niewielkie przesunięcie środków może skutkować brakiem realizacji ustalonych celów, gdy weźmie się pod uwagę efekt skali, liczbę potrzebujących (zwłaszcza tych spełniających kryterium dochodowe, którzy są preferowani przez ustawodawcę zwykłego jako bardziej potrzebujący, a którym - w przeciwieństwie do skarżącej w niniejszej sprawie - przysługuje roszczenie) i fakt, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej wielokrotnie opiewają na bardzo niskie kwoty (por. dział 2B, wiersz 29 w sprawozdaniu MRPiPS-03 za 2019 r., z którego wynika m.in., że w województwie małopolskim w 2019 r. w ramach zasiłków specjalnych celowych przyznano 48449 świadczeń 16522 osobom na kwotę 11 474 992 zł). W świetle powyższego nie można zaaprobować twierdzenia skargi, że spór dotyczy kwoty pomijalnej z perspektywy budżetu miasta. Jednocześnie żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie ustanawia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydawanej w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1504/21, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1091/15). Przywołany w skardze art. 3 ust. 4 u.p.s. należy traktować jako pewien zakres swobody przyznany podmiotom organizującym pomoc społeczną, która umożliwia m.in. dokonanie klasyfikacji potrzeb zgłaszanych przez beneficjentów, ustalenie priorytetów, zróżnicowanie rozmiaru świadczeń. W niniejszej sprawie skarżąca (stała beneficjentką pomocy społecznej) nie została pozostawiona bez wsparcia, a przyznane jej świadczenie, choć w mniejszej od wnioskowanej wysokości (ok. 75%) - bez wątpienia jest dla niej formą wsparcia, a nadto odpowiada celowi pomocy społecznej, który wszak nie sprowadza się do zapewnienia skarżącej środków finansowych na zaspokojenie wszystkich potrzeb i w pełnej wysokości (zasada subsydiarności). Najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, ale także w możliwościach pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb jest organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023, komentarz do art. 3). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych nie jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Znaczenie leków dla sytuacji osobistej skarżącej, o którym mowa w skardze, nie zostało zakwestionowane w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego. Ewentualne podważenie przez organ pomocowy zasadności wydania leku z apteki na podstawie recepty (pisemnego polecenia skierowanego przez osobę uprawnioną do farmaceuty) wymaga odróżnienia od skutków konieczności limitowania świadczeń przyznawanych skarżącej z uwagi na ograniczone środki finansowe, które organy muszą rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Na marginesie warto dodać, że z korespondencji znajdującej się w aktach wynika, iż skarżąca nie zgadza się na wgląd MOPS w przyjmowane przez nią leki (k. 135 verte). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.