III OSK 254/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 346/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Głównego Geodety Kraju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 346/24 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na bezczynność Głównego Geodety Kraju (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Stowarzyszenie pismem z dnia 5 marca 2024 r., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do organu o udostępnienie listy kandydatów, którzy złożyli oferty w zakończonym w dniu 15 lutego 2024 r. naborze na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 21 marca 2024 r. poinformował, że żądane przez Stowarzyszenie dane nie stanowią informacji publicznej, gdyż taka lista powstaje wyłącznie na potrzeby naboru i stanowi wewnętrzną informację Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, jako urzędu obsługującego Głównego Geodetę Kraju. W piśmie z dnia 2 maja 2024 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2024 r. (w skardze błędnie wskazano datę 7 marca 2024 r.) o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 5 marca 2024 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciło naruszenie prawa, tj.: 1. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji w postaci treści listy kandydatów, którzy złożyli oferty w zakończonym w dniu 15 lutego 2024 r. naborze na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia; 2. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji w postaci treści listy kandydatów, którzy złożyli oferty w zakończonym w dniu 15 lutego 2024 r. naborze na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu wnioskowanych danych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, że nie sposób jest zgodzić się z organem, że lista kandydatów na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju nie stanowi informacji publicznej i wskazało, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wprost przewiduje, że udostępnieniu podlegają informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska. Całkowicie wiec niezrozumiały – w ocenie Stowarzyszenia - jest powód, dla którego organ, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, uznał, iż listy kandydatów nie są informacja publiczną. Zdaniem Stowarzyszenia intencją ustawodawcy w tym przypadku było zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną, bowiem obywatele polscy mają prawo do równego dostępu do takiej służby. Tym samym Stowarzyszenie podniosło, że proces naboru powinien podlegać kontroli społecznej, a informacje z nim związane - upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to nie tylko imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ale też ich wykształcenia, stażu pracy, dodatkowych kwalifikacji itd. Stowarzyszenie podniosło także, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Stowarzyszenie podkreśliło, że nie jest możliwe zastosowanie ograniczenia, które nie wynika z przepisów o randze ustawowej, zaś żaden z przepisów nie definiuje pojęcia "informacji wewnętrznej", na którą powołuje się organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że wniesiona przez Stowarzyszenie skarga jest nieuzasadniona, gdyż organ udzielił odpowiedzi na złożony w sprawie wniosek informując, że żądane przez Stowarzyszenie dane nie stanowią informacji publicznej, lecz informację wewnętrzną Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, jako urzędu obsługującego Głównego Geodetę Kraju. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przesądzają o obowiązku członka zespołu przeprowadzającego nabór oraz osoby dokonującej na zlecenie zespołu oceny wiedzy i kompetencji kierowniczych kandydatów, zachowania w tajemnicy informacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko, uzyskanych w trakcie naboru (art. 6b ust. 6-14 przywołanej ustawy). Organ wyjaśnił, że do informacji, których dotyczy obowiązek zachowania tajemnicy należą niewątpliwie informacje o kandydatach, także ich imiona i nazwiska, składające się na listę. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6b ust. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dopiero wyniki naboru podlegają upublicznieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 346/24 oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że Główny Geodeta Kraju jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądnej informacji. Sąd I instancji wskazał, że należało zatem ustalić, czy żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia listy kandydatów, którzy złożyli oferty w zakończonym w dniu 15 lutego 2024 r. naborze na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju, mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rację ma w tej sprawie Główny Geodeta Kraju wskazując, że żądana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Żądana lista kandydatów jest bowiem zdaniem Sądu I instancji aktywnością organu o charakterze wewnętrznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Sąd I instancji wskazał, że taką osobą w niniejszej sprawie jest kandydat w naborze na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie trafnie organ zauważył, że wniosek dotyczy dokumentu zawierającego dane osoby, która – jako kandydat na dane stanowisko - nie pełni żadnych funkcji publicznych, co nie jest informacją publiczną. Sąd I instancji dodał, że również w piśmiennictwie wskazuje się, że "wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ, a nie jego wstępna kwalifikacja czy ocena" (tak: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że aktywność taka jak sporządzanie na podstawie wniosków (osób prywatnych, niepełniących funkcji publicznych) listy kandydatów ubiegających się w naborze na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem, w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac, w tym wytwarzanych dokumentów na potrzeby wewnętrzne. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem, zdaniem Sądu I instancji, do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Istnieje wobec tego sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk członków organu. Nie są jednak wyrazem oficjalnego stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Tym samym Sąd I instancji uznał, że lista kandydatów wytworzona na potrzeby postępowania konkursowego posiada walor dokumentu wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył także, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej jest w takiej sytuacji ograniczony "zakresem określonym w przepisach odrębnych". W okolicznościach niniejszej sprawy takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6b ust. 10 pkt 3 tej ustawy z przeprowadzonego naboru zespół sporządza protokół zawierający imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż 3 najlepszych kandydatów uszeregowanych według poziomu spełniania przez nich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze i podkreślił, że wskazane ograniczenie w zakresie informacji podawanych o kandydatach wskazuje na jednoznaczną wolę ustawodawcy w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę na to, że stosownie do art. 6b ust. 8 powołanej ustawy członek zespołu oraz osoba, o której mowa w ust. 7, mają obowiązek zachowania w tajemnicy informacji dotyczących osób ubiegających się o stanowisko, uzyskanych w trakcie naboru, co oznacza, że dane osobowe kandydata do czasu dokonania oceny jego kandydatury i sporządzenia protokołu z przeprowadzonego naboru nie podlegają udostępnieniu w przestrzeni publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że dostęp do danych osób kandydujących na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju (zawartych we wnioskowanej liście kandydatów) został z woli ustawodawcy ograniczony właśnie "zakresem określonym w przepisach odrębnych". W przeciwnym razie ustawodawca dałby temu wyraz w konkretnym przepisie prawnym, jak to uczynił np. w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, w którym wprost wskazano, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Jak podkreślił Sąd I instancji, Prawo geodezyjne i kartograficzne takiego rozwiązania jednak nie przewiduje. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne. Skoro bowiem żądane przez skarżącego informacje nie mają charakteru publicznego, to nieskuteczny musi być zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 marca 2024 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od Głównego Geodety Kraju na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacjami o sprawie publicznej, podczas gdy są to informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia w podmiocie publicznym; b) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i uznanie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacjami podlegającymi udostępnieniu, podczas gdy są to informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia w podmiocie publicznym, a więc o sprawie publicznej; c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie; d) art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez ustawę o dostępie do informacji publicznej i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych, nie może być udostępniona; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 151 w związku z art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność organu wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji, albowiem nie była ona informacją publiczną, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje dotyczą podmiotu publicznego i prawidłowości prowadzonych przez niego postępowań, a więc dotyczą sprawy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie sposób jest zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby Konstytucja RP odróżniała kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac, w tym wytwarzanych dokumentów na potrzeby wewnętrzne. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że żaden przepis nie definiuje pojęcia informacji wewnętrznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej precyzuje w pewnym zakresie art. 6, który zawiera katalog informacji podlegających zaliczeniu do informacji publicznej zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak zamieszczone w art. 6 ww. ustawy wyliczenie spraw należących do kategorii spraw publicznych ma charakter przykładowy, a nie zamknięty, co wynika wprost z brzmienia przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w katalogu spraw, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej znajduje się informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle się nie odniósł. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, żądane informacje dotyczące naboru na stanowisko Zastępcy Głównego Geodety Kraju stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zupełnie niezrozumiałe jest natomiast twierdzenie Sądu I instancji, że żądana informacja jest aktywnością organu o charakterze wewnętrznym. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że taki pogląd oznacza w istocie pozbawienie możliwości oceny prawidłowości prowadzonych postępowań konkursowych, bowiem jawność listy kandydatów pozwala m.in. na ocenę, czy prowadzony nabór odpowiadał przepisom prawa i czy nie doszło do nieprawidłowości w postaci zmian zasad naboru w jego trakcie, przez ich dostosowanie do jednego z kandydatów. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, jawność takiej informacji pozwala na wyeliminowanie patologii i nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach konkursowych. Jeżeli konstytucyjna zasada równości w dostępie do służby ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych kandydatów według ustalonych przy naborze kryteriów, a temu właśnie służy tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia "informacji wewnętrznej", a ograniczenie konstytucyjnego prawa możliwe jest jedynie wówczas, gdy wynika z ustawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 w związku z art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na bezczynność Głównego Geodety Kraju wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji, albowiem nie była ona informacją publiczną, podczas gdy w omawianym stanie faktycznym i prawnym wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje dotyczą podmiotu publicznego i prawidłowości prowadzonych przez niego postępowań, a więc dotyczą sprawy publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, czy nieprecyzyjnie przywołany "art. 149 § 1", których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. (wskazując jednostkę redakcyjną tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona) zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (przewlekłość), a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Jednak w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz niestosowanego w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia innego przepisu, dodać należy, że takie powiązanie, niezależnie od tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 1 p.p.s.a. nie stosował, i tak nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Odnosząc się do przywołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wyjaśnić bowiem należy, że z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów wynika, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. oraz niestosowanym w sprawie i nieprecyzyjnie przywołanym przez autora skargi kasacyjnej art. 149 § 1 p.p.s.a. o ogólnym (blankietowym) charakterze. Dlatego omawiany zarzut okazał się nieskuteczny. W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionując ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy wytyka Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, uznanie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacjami o sprawie publicznej, podlegającymi udostępnieniu, podczas gdy są to informacje o naborze kandydatów do zatrudnienia w podmiocie publicznym. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku. W związku z treścią powyższych zarzutów wyjaśnić należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje natomiast podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku Stowarzyszenia jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje – ponownie – w niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisu i uznaniu, że można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. Abstrahując od tego, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisu, nie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, to analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził poglądu o tym, że "można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 5 marca 2024 r. nie stanowi informacji publicznej (str. 6 uzasadnienia). W celu zakwestionowania powyższego stanowiska należało zatem podważyć prawidłowość kwalifikacji treści wniosku Stowarzyszenia dokonanej przez Sąd I instancji jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził jednak w żadnym miejscu uzasadnienia – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie – że konstytucyjne prawo do informacji można ograniczyć pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie mógł także odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona. I w tym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym z przyczyn wskazywanych powyżej. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.