III OSK 2084/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 434/25 o odrzuceniu skargi Gminy P. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 2 czerwca 2025 r., nr XIV/191/25 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta O. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 434/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Gminy P. (dalej także jako: Gmina, strona skarżąca) na uchwałę Rady Miasta O. (dalej także jako: Rada Miasta, organ) z dnia 2 czerwca 2025 r., nr XIV/191/25 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta O. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga Gminy podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że przepisem szczególnym o jakim mowa w tym przepisie jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 tej ustawy – przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego) uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawnego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że prawo kwestionowania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje zatem jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd I instancji dodał, że w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego zaskarżonym aktem. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Sąd I instancji przypomniał, że zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 1, art. 4 ust. 2 oraz art. 4b ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władzy oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że zgodnie z § 1 tej uchwały: "Postanawia się wystąpić z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o zmianę granic administracyjnych Miasta O. polegającą na włączeniu w granice O. części terenu Gminy P. stanowiącego część obszaru położonego w obrębie [...] L., składającego się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 234,6834 ha, położonych w otoczeniu wsi S. W ocenie Sądu I instancji z treści zaskarżonej uchwały wynika, że ma ona charakter intencyjny, ma na celu jedynie wszczęcie postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmianę granic administracyjnych Miasta O. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy. Wydanie rozporządzenia w przedmiocie utworzenia, łączenia, dzielenia i zniesienia gminy oraz ustalenia ich granic na wniosek rady gminy wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami (art. 4a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku, a ponadto opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw (art. 4b ust. 1 pkt 1 i 2 ustaw o samorządzie gminnym). Biorąc powyższe pod uwagę Sad I instancji wskazał, że kompetencje związane z kształtowaniem terytorium gmin, zgodnie z przytoczonymi unormowaniami, przyznane zostały Radzie Ministrów, która stosownie do art. 146 ust. 1 Konstytucji RP prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP. Kompetencja Rady Ministrów do tworzenia, dzielenia i znoszenia gmin jest następstwem obowiązków związanych z kształtowaniem zasadniczego podziału terytorialnego państwa, którego podstawową jednostką, na co wskazuje art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, jest gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia ustalającego zmianę granic gmin stanowi czynność z zakresu stanowienia prawa i jest to prerogatywa Rady Ministrów, co wynika wprost z przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym rangi rozporządzenia określoną regulację prawną. Sąd I instancji dodał, że postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. S 1/19, Trybunał Konstytucyjny postanowił w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi o stwierdzonym systemowym uchybieniu prawa polegającym na tym, że art. 4 ustawy o samorządzie gminnym przewidując formę rozporządzenia Rady Ministrów jako sposobu tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli takich czynności. Trybunał, kontynuując linię orzeczniczą wyznaczoną w uzasadnieniu wyroku pełnego składu z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a potwierdzoną w kolejnych orzeczeniach (zob. postanowienia TK z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152 i 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4), ustalił, że: "Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP. To, że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację prawną podmiotów prawa, nie znaczy, że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym" (postanowienie z 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawowy wymóg nadania aktom w sprawie łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin formy rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że ze względu na tę formę nie mogą zostać poddane kontroli legalności sądów administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane w ramach wydania, czy zmiany przedmiotowego rozporządzenia nie mają charakteru zewnętrznego, ale wewnętrzny, ponieważ stanowią wyłącznie element procedury prawodawczej. Ewentualne skutki względem danej gminy wywołuje dopiero wejście w życie rozporządzenia, które jednak również nie podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 735/23). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym ani abstrakcyjnym. Nie określa żadnych adresatów, jedynie poleca organowi wykonawczemu gminy wystąpienie z wnioskiem wszczynającym procedurę, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zaskarżona uchwała jest aktem programowym, ma charakter intencyjny, w szczególności nie rozstrzyga o prawach, czy obowiązkach indywidualnych podmiotów. Uchwała ta inicjuje postępowanie, które będzie skutkować dopiero opracowaniem rozporządzenia wpływającym na prawa i obowiązki gminy. W judykaturze przyjmuje się, że uchwała intencyjna wiąże tylko organ wykonawczy gminy. Z tego względu nie można nadać uchwale o wystąpieniu z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych gminy charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13; z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1825/13; z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 13/18). Sąd I instancji dodał, że w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 480/24 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że uchwała intencyjna nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego, a więc nie może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który umożliwiałby skuteczne zaskarżanie uchwały o wystąpieniu z przedmiotowym wnioskiem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła w dniu 23 września 2025 r. Gmina i zaskarżając to postanowienie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 434/25 w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarówno za I, jak i II instancję, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: 1. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że Rada Miasta miała podstawy do podjęcia uchwały "intencyjnej", tj. uchwały nr XIV/191/25 Rady Miasta O. z dnia 2 czerwca 2025 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta O., w sytuacji gdy przepis ten wskazuje jedynie podmiot, który może wnioskować o podjęcie zmiany granic, jednak nie może on być interpretowany w oderwaniu od art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem ten ostatni przepis wskazuje na zakres wniosku oraz jego treść, a żaden z tych przepisów nie wskazuje, na dopuszczalność podjęcia uchwały "intencyjnej" ani też że procedura zmiany granic rozpoczyna się wcześniej niż podjęcie uchwały w trybie art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób rażący naruszył przepisy uznając, że istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta O. oraz pośrednio wskazując, że zaskarżona uchwała stanowiła element procedury zmiany granic, wbrew jasnej i logicznie sformułowanej treści przywołanych wyżej przepisów, czym dokonała ich błędnej wykładni i niewłaściwie zastosowała, co miało istotny wpływ na wydane postanowienie WSA w Olsztynie; 2. naruszenie art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że nie kształtuje on momentu, z jakim rozpoczyna się procedura zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w swoim orzeczeniu że zaskarżona uchwala jest elementem procedury zmiany granic gminy. Tym samym, WSA w Olsztynie dokonał błędnej wykładnia art. 4b ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zaskarżonej uchwały, a co najmniej w sposób niewłaściwy zastosował go uznając że dopuszczalne jest podjęcie zaskarżonej uchwały jako elementu procedury zmiany granic. W konsekwencji Sąd uznał, że niezależnie od treści uchwały oraz jej przedmiotu o tym czy sąd ma podstawę jej oceny decyduje podstawa prawna do jej podjęcia. Przy tej interpretacji nieważne uchwały lub podjęte jak w niniejszej sytuacji bez podstawy prawnej, ale z niewłaściwej podstawy nie podlegają kognicji sadu administracyjnego. Co więcej, w uzasadnieniu WSA w Olsztynie wskazuje, że to wniosek podjęty na podstawie art. 4b ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do procedowania przez Radę Ministrów, jednak nie zauważa, że tym wnioskiem nie jest zaskarżona uchwała, zatem wywodzi niewłaściwe skutki z dokonanej interpretacji przepisów. Zatem błędna interpretacja wpłynęła jednocześnie w sposób istotny na zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Olsztynie; 3. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz zasady praworządności, poprzez odmowę udzielenia Gminie ochrony prawnej, chociaż art. 45 i art. 77 Konstytucji RP gwarantują każdemu prawo do sądu oraz poprzez uniemożliwienie zaskarżenia aktu, który wywołuje realne skutki prawne (zwłaszcza wobec innych jednostek samorządu), co stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. WSA, ignorując utrwalone stanowisko NSA wskazujące na dopuszczalność kontroli uchwał intencyjnych jako aktów administracji publicznej, naruszył również normy konstytucyjne. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla odmowy merytorycznego rozpoznania skargi (poza błędną konkluzją o braku skutków prawnych) jest sprzeczny z wymogiem uzasadnienia decyzji sądowych oraz z prawem skarżącego do rzetelnego procesu sądowego (art. 78 Konstytucji RP), w konsekwencji błędnych ustaleń strona została pozbawiona prawa do poddania kontroli orzeczenia przez sąd administracyjny; II. naruszenie naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez odrzucenie skargi z uwagi na błędne uznanie, że interes strony skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy zmierza ona do pozbawienia Gminy materialnoprawnych uprawnień, m.in. prawa własności gruntów, na skutek zmiany granic Miasta O. oraz do nałożenia obowiązków, m.in. wynikających z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji nie dostrzegając wykazanego w toku postępowania interesu prawnego Gminy pozbawia ją prawa do sądu i uniemożliwia zakwestionowanie aktu, który zmierza do pozbawienia Gminy materialnoprawnych uprawnień w sprawie o charakterze konkretnym i indywidualnym, a także który bezpośrednio nakłada na Gminę obowiązki, m.in. wynikające z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym; 2. art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała intencyjna nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na podjęcie zaskarżonego postanowienia, bowiem sąd uznał, że jako element procedury zmiany granic nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co jest błędne z uwagi na to, że procedurę zmiany granic wszczyna dopiero uchwała stanowiąca wniosek w rozumieniu art. 4b ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie zaskarżona uchwała określana jako "intencyjna", która takim wnioskiem nie jest. Jeżeli Sąd I instancji nie pominąłby tej kwestii to zapewne doszedłby do odmiennych wniosków, tym samym w ocenie strony skarżącej kasacyjne Sąd naruszył przepisy postępowania dotyczące kognicji sadów, poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała, która nie stanowi elementu postępowania o zmianę granic, nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżona uchwała "o wyrażeniu woli przystąpienia do procesu zmiany granic" nie jest jedynie aktem wewnętrznym, czy wyłącznie deklaratywnym, lecz aktem w szerokim rozumieniu z zakresu administracji publicznej wywołującym określone skutki prawne. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli sądowo-administracyjnej podlegają wszelkie akty i czynności organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nawet jeżeli uchwała nie wydaje bezpośrednio norm prawnych, to zdaniem strony skarżącej kasacyjnie jako formalny wniosek Rady Miasta O. inicjuje postępowanie zmiany granic, co rodzi realne obowiązki po stronie Gminy. Jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie art. 4b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na organy wydające wniosek o zmianę granic obowiązek zasięgnięcia opinii wszystkich gmin objętych wnioskiem. Zaskarżona uchwała formalnie stawia więc Gminę w roli organu opiniującego, nakładając na nią konieczność przeprowadzenia konsultacji i wydania opinii, co jest konkretnym skutkiem prawnym. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że jak uznał Rzecznik Praw Obywatelskich - działania organów jednostek samorządu terytorialnego skierowane do zmiany sytuacji prawnej podmiotów (nawet w formie deklaracji) są aktami administracji publicznej podlegającymi kontroli sądów administracyjnych (zob. skarga kasacyjna ws. uchwały Rady Gminy Li. z dnia 30 lipca 2020 r., dot. sygn. akt III SA/Kr 105/20 oraz skarga kasacyjna ws. uchwały Rady Powiatu T. z dnia 30 lipca 2020 r., dot. sygn. akt III SA/Kr 360/20). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ograniczanie kognicji sądowej jedynie do aktów normatywnych prowadziłoby do wyłączenia całej kategorii spraw spod jakiejkolwiek kontroli, co stoi w rażącej sprzeczności z Konstytucją RP oraz z doktryną prawa administracyjnego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie odmowa merytorycznego rozpoznania skargi narusza konstytucyjne zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i skutecznego środka prawnego (art. 77 ustawy zasadniczej). Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że odrzucenie skargi wyłącznie z powodu, że Gminy rzekomo "nie ma interesu prawnego" jest pozbawieniem jej konstytucyjne gwarantowanej ochrony prawnej, co samo w sobie narusza zasadę państwa prawa. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej zdaniem Sąd I instancji błędnie uznał status aktu intencyjnego jako aktu czysto informacyjnego, odmawiając merytorycznego rozpoznania skargi. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza rozpatrywanie skarg na tego typu uchwały intencyjne. Naczelny Sąd Administracyjny kilkukrotnie uwzględniał bowiem skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, które zaniechały kontroli np. "uchwał anty-LGBT", podkreślając, iż są to akty administracji publicznej podlegające nadzorowi sądowemu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezpodstawne byłoby wyłączanie spod kontroli (i tak już słabej) sfery, którą formalnie stanowią akty samorządowe, skoro mogą one wywoływać istotne skutki prawne. Taka linia orzecznicza w ocenie strony skarżącej kasacyjnie potwierdza, że skarżona uchwała, pomimo intencyjnego charakteru, nie może być automatycznie uznana za pozbawioną legalności czy skutków prawnych bowiem każda czynność organu administracji publicznej, która wpływa na zakres praw i obowiązków, powinna być dopuszczona do sądowej kontroli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od strony skarżącej kasacyjne na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podtrzymując stanowisko prezentowane przed Sądem I instancji i w całości popierając stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada prawu, mimo że jego uzasadnienie jest częściowo błędne. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) – dalej: u.s.g., poprzez odrzucenie skargi z uwagi na błędne uznanie, że interes strony skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, podczas gdy zmierza ona do pozbawienia Gminy materialnoprawnych uprawnień, m.in. prawa własności gruntów, na skutek zmiany granic Miasta O. oraz do nałożenia obowiązków, m.in. wynikających z art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegając wykazanego w toku postępowania interesu prawnego Gminy pozbawia ją prawa do sądu i uniemożliwia zakwestionowanie aktu, który zmierza do pozbawienia Gminy materialnoprawnych uprawnień w sprawie o charakterze konkretnym i indywidualnym, a także który bezpośrednio nakłada na Gminę obowiązki, m.in. wynikające z art. 4b ust. 1 pkt 2 us.s.g. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić przede wszystkim, że przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z orzeczenia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w realiach niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z powyższego wynika zatem, że uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest legitymowany do wniesienia skargi podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Interes ani prawny, ani faktyczny takiego podmiotu nie zostaje bowiem w takim przypadku naruszony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 2 czerwca 2025 r., nr XIV/191/25 w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta O. nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego Gminy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchwała ta ma na celu wyłącznie wszczęcie postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie zmiany granic administracyjnych miasta i jako taka nie rozstrzyga o prawach, czy obowiązkach strony skarżącej. Sama skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zaskarżona w sprawie uchwała wyłącznie "zmierza do pozbawienia Gminy P. materialnoprawnych uprawnień, m.in. prawa własności gruntów oraz do nałożenia obowiązków m.in. wynikających z art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g.". Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że uchwała w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic administracyjnych Miasta O. nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia Gminy. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków Gminy oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Przywoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 4b ust. 1 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym wydanie rozporządzenia w przedmiocie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gminy oraz ustalania jej granic, nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic oraz ustalenia i zmiany nazwy gmin oraz siedziby ich władz, na wniosek rady gminy wymaga opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie. Dlatego też Sąd I instancji stwierdzając brak legitymacji proceduralnej Gminy w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta w niniejszej sprawie prawidłowo odrzucił jej skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a zatem omawiany zarzut okazał się bezzasadny. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje w ramach kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że zaskarżona "uchwała intencyjna" nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Rację ma skarżąca kasacyjnie Gmina, że uzasadnienie w części, w której Sąd I instancji stwierdza, że brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który umożliwiałby skuteczne zaskarżenie uchwały o wystąpieniu z przedmiotowym wnioskiem nie jest prawidłowe. Obszerne rozważania w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił już w postanowieniu z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1835/25. Zarzut ten nie mógł jednak doprowadzić do uchylenia zaskarżonego w sprawie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, bowiem Sąd I instancji odrzucając skargę Gminy w niniejszej sprawie działał na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podstawy zaskarżonego w sprawie orzeczenia Sądu I instancji nie stanowił zaś art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku. W konsekwencji uznania stanowiska Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia braku naruszenia interesu prawnego Gminy zaskarżoną uchwałą Rady Miasta w niniejszej sprawie za prawidłowe, nie mógł odnieść skutku zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP oraz zasady praworządności, poprzez odmowę udzielenia Gminie ochrony prawnej, chociaż art. 45 i art. 77 Konstytucji RP gwarantują każdemu prawo do sądu oraz poprzez uniemożliwienie zaskarżenia aktu, który wywołuje realne skutki prawne (zwłaszcza wobec innych jednostek samorządu), co stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Nie mogły także odnieść skutku dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Poza tym, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega ich błędną konstrukcję, bowiem strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 2 u.s.g. oraz art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. nie wskazuje na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia, a wskazując na niewłaściwe zastosowanie tych regulacji przez Sąd I instancji nie wykazuje błędu w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to o wadliwości tych zarzutów świadczy przede wszystkim ich treść. Na podstawie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 u.s.g. oraz art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. strona skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem Sądowi I instancji bezzasadne stwierdzenie, że organ miał w niniejszej sprawie podstawy do wydania zaskarżonej uchwały, jak i to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, że dopuszczalne jest podjęcie zaskarżonej uchwały jako elementu procedury zmiany granic. Tymczasem Sąd I instancji stwierdzając brak naruszenia interesu prawnego Gminy zaskarżoną uchwałą Rady Miasta nie wyrażał stanowiska w kwestii jej zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, obejmująca zwłaszcza ocenę, czy zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała miała podstawę prawną, mogłaby nastąpić dopiero w toku merytorycznego rozpoznania skargi Gminy przez Sąd I instancji, do której to kontroli w sprawie nie doszło z uwagi na odrzucenie skargi Gminy na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dlatego przede wszystkim z tego powodu przywołane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku. W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził jednocześnie dochodzonego przez organ zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.