II SA/Go 1045/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXXI/211/2006 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] lutego 2006r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXXI/211/2006 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r., nr 236, poz. 2008). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. pod Nr 31, poz. 652. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą Nr XXXIII/220/2006 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie wprowadzenia zmiany do uchwały Nr XXXI/211/2006 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz.U. W.L. Nr 34, poz. 758). Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części obejmującej § 2 pkt 3-8, § 3, § 4 ust. 1-6, § 8 ust. 4, § 11, § 13 ust. 3 (później określony jako § 12 ust. 3), § 13, § 18 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2, § 20 ust. 2, § 22, § 26, § 28 ust. 1 i 2, § 30, § 31, § 32, § 34 ust. 1, 2 i 3 i zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 135, § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: a) powtórzenie definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości lub w innych ustawach takich jak: "właściciele nieruchomości" (§ 2 pkt 7), b) wprowadzenie definicji pojęć uprzednio niezdefiniowanych, bez upoważnienia ustawowego, takich jak: odpady komunalne drobne (§ 2 pkt 3), odpady komunalne wielkogabarytowe (§ 2 pkt 4), odpady roślinne (§ 2 pkt 5), przedsiębiorstwo wywozowe (§ 2 pkt 6), okres letni (§ 2 pkt 8). 2) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wyliczenie w § 3 uchwały grupy osób, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania regulaminu określa jako "teren gminy", 3) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona tj.: a) zobowiązanie właścicieli niezabudowanych nieruchomości w § 4 ust. 3 uchwały do ciągłej likwidacji chwastów, celem zapobieżenia rozprzestrzenianiu się ich zachowania czystości terenu, b) zobowiązanie właścicieli do ustawienia dodatkowego pojemnika na odpady komunalne w razie naruszenia zakazu wyrzucania odpadków do koszów ulicznych oraz do pojemników innych właścicieli, c) zobowiązanie właścicieli do wszczepienia psom indentyfikatorów - transponderów i umożliwienia kontroli tegoż numeru pracownikom samorządu gminy i funkcjonariuszom policji, d) wprowadzenie w § 28 ust. 1 uchwały zakazu wprowadzenia psów do określonych miejsc, e) zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 12 ust. 3 do dezynfekowania pojemników na odpady lub zlecania tej czynności firmie wywożącej odpady, f) nałożenie w § 4 ust. 6 pkt 2 obowiązków zmierzających do likwidacji gołoledzi. 4) art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, poprzez niewskazanie obszarów i terminów przeprowadzania deratyzacji oraz wskazanie, że podmiotem odpowiedzialnym za deratyzację są zarządcy budynków wielorodzinnych; 5) § 118, 137 i 116 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie uregulowań i przepisów zawartych w innych aktach normatywnych: bezpodstawne zamieszczenie w § 2 ust. pkt 6 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości, poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy – tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników przylegających do nieruchomości, zobowiązanie właścicieli do czytelnego oznaczania numeru porządkowego nieruchomości (§ 2 ust. 2 pkt 1), co objęte jest już dyspozycją art. 47b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady w dobrym stanie sanitarnym i technicznym, co w istocie znajduje już swoje unormowanie w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bezpodstawne zmieszczenie w § 22 ust. 1 uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku poprzez powtórzenie zapisu art. 6 ust. 1 ustawy że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 b obowiązani są do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi, wprowadzenie zakazu spalania odpadów komunalnych w pojemnikach (§ 13) oraz zezwolenie w § 4 ust. 4 uchwały na spalane suszu ogrodowego i gałęzi, w sytuacji gdy problematykę unieszkodliwiania odpadów w tym także termicznego ich przekształcania normuje art. 13 ustawy o odpadach zaś w jego ust. 3 dopuszczono spalanie zgormadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów, wprowadzenie w § 18 i 19 uchwały obowiązku ustawiania koszy na śmiecie przez właścicieli nieruchomości oraz właścicieli sklepów, podczas gdy obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzenie w § 30 uchwały obowiązku uzyskania pisemnej zgody od właścicieli nieruchomości sąsiednich na utrzymanie ptactwa i królików w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy posesji, innych niż granice od strony ulicy, co jest sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem, albowiem wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nadto kwestia immisji jest uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, h) wprowadzenie w § 34 ust. 2 konsekwencji związanych z niewykonywaniem obowiązków określonych w regulaminie,które określa art. 10 ust. 2 i ust. 2 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 6) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: a) wskazanie w § 34 ust. 3 regulaminu podmiotów uprawnionych do sprawowania nadzoru nad realizacją przez właścicieli obowiązków wskazanych w uchwale, pomimo braku upoważnienia ustawowego w tym zakresie; b) wskazanie w § 34 ust. 1 zadań gminy w zakresie stworzenia warunków dotyczących utrzymania czystości i porządku, które wykraczają poza materię uregulowaną w uchwale, 7) § 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi, poprzez wprowadzenie odmiennego uregulowania w § 8 ust. 4 uchwały kwestii oznakowania pojemników służących do selektywnej zbiórki odpadów. Powołując wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części objętej zaskarżeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na wejście w życie z dniem 12 czerwca 2009r. ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, zmieniającej w art. 107 pkt 1 treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wyniku czego zaskarżony akt, stosownie do treści § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, utracił moc obowiązującą. W przypadku uwzględnienia skargi Prokuratora organ wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżący wezwany został do podania aktualnego stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Prokurator podtrzymał skargę wskazując, iż sama zmiana normy upoważniającej nie prowadzi do utraty mocy przez dotychczasowy akt wykonawczy, jeżeli nie stał się on sprzeczny z przepisem upoważniającym w znowelizowanym brzmieniu. Zdaniem skarżącego zestawienie merytorycznej treści przepisów upoważniających prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy nie było pozbawienie mocy obowiązującej przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie nowelizowanego upoważnienia ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była uchwała Rady Miejskiej Nr XXXI/211/2006 z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zmieniona uchwałą Nr XXXIII/220/2006 Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2006 r. Zaskarżony regulamin stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, na co wskazuje wprost treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, dalej zwanej ustawą). Zatem zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Skarga na w/w akt złożona została przez Prokuratora, który w myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. nie jest ograniczony żadnym terminem w zakresie wniesienia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a na mocy art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) uprawniony jest do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego, bez konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Zatem uznać należało, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Co do zasady nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, ale wyjątek stanowi w tym względzie akt prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe ma istotne znaczeniem z uwagi na datę w jakiej podjęta została zaskarżona uchwała. W pierwszej kolejności Sąd uznał za uzasadnione odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska pełnomocnika organu, który wskazał na wprowadzoną art. 107 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666) zmianę art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będącego przepisem upoważniającym do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku, która jego zdaniem wiąże się z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji najpierw należało ustalić, czy zaskarżona uchwała utraciła moc prawną i ewentualnie przy potwierdzeniu tej okoliczności, dokonać oceny celowości przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej takiej uchwały. Zaskarżona uchwała z dnia [...] lutego 2006 r. Nr XXXI/211/2006 podjęta została przez Radę Miejską na podstawie art. 4 ustawy, który na dzień podjęcia uchwały brzmiał następująco: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nie ulega wątpliwości, iż art. 107 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666) z dniem 12 czerwca 2009 r. (data wejścia w życie ustawy) wprowadził zmianę w brzmieniu art. 4 ustawy, polegającą na dodaniu w art. 4 w ust. 2 w pkt 1 lit. a, że regulamin, określając szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych dotyczyć musi także dodatkowo: ,,zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów". Wprowadzając powyższą zmianę ustawodawca nie przewidział jednak w cyt. ustawie przepisów przejściowych dotyczących obowiązywania regulaminów utrzymania czystości i porządku podjętych w oparciu o dotychczas obowiązujące przepisy. Zdaniem Sądu, zmiana brzmienia przepisu upoważniającego - art. 4 ustawy w cytowanym zakresie, poprzez rozbudowanie jego treści, przy jednoczesnym braku modyfikacji brzmienia artykułu w pozostałym zakresie, nie wywiera skutku automatycznej utraty mocy obowiązywania uchwał w sprawie regulaminów utrzymania czystości wydanych na podstawie art. 4 ustawy w brzmieniu sprzed 12 czerwca 2009 r. Co prawda w sytuacji takiej regulamin traci na aktualności i nie realizuje, po wejściu w życie przepisu zmieniającego, wszystkich elementów objętych treścią przepisu upoważniającego. Jednakże powyższe stanowić winno impuls do podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały zmieniającej, ale ewentualna ,,bezczynność" organu w tym zakresie nie może oznaczać utraty mocy prawnej wcześniej wydanego regulaminu. Nadal bowiem akt ten pozostaje przecież zgodny z treścią przepisu będącego podstawą jego podjęcia, w dotychczasowym jego brzmieniu, nie regulując jedynie zagadnienia objętego zmianą. W ocenie Sądu nie jest uzasadnione twierdzenie, iż każda zmiana przepisu upoważniającego oznacza automatyczną utratę mocy prawnej aktu wydanego na jej podstawie. Jako dodatkowy argument wskazać należy w tym zakresie na treść § 32 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z § 143 (który nakazuje stosować odpowiednio w/w przepis do aktów prawa miejscowego). Zgodnie z jego treścią jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy (odpowiednio uchwałę), albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego (uchwały), przyjmuje się, że taki akt wykonawczy (uchwała) traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Jednakże w myśl ust. 2 jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego (uchwały) w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Oznacza to, że jeżeli nie zmienia się zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym (uchwałą) nie powinien on tracić mocy prawnej. Zdaniem Sądu z takiego rodzaju zmianą mamy do czynienia w cyt. art. 107 ustawy o bateriach i akumulatorach. Stąd za nieuzasadnione uznał Sąd stanowisko pełnomocnika organu, aby zaskarżona akt prawny utracił moc prawną z dniem 12 czerwca 2009 r. Sąd miał na uwadze, iż przyjmuję się na gruncie polskiego prawa że ,,Zasady techniki prawodawczej" nie mają charakteru klasycznie normatywnego, a raczej celowościowy i zawarte w nich reguły, takie jak cyt. § 32, nie są wiążące. Jednakże nie można pomijać faktu, iż Zasady techniki prawodawczej opracowane zostały z uwzględnieniem dotychczasowego dorobku prawnego i w istocie stanowią one odzwierciedlenie pewnych ogólnych zasad znajdujących oparcie m.in. w Konstytucji, orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz ukształtowanej praktyce stosowania prawa, stąd winny być respektowane w demokratycznym państwie prawa. Wskazać należy natomiast na kolejną zmianę dotyczącą treści art. 4 ustawy jako przepisu upoważniającego do podjęcia uchwały wprowadzoną art. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.).Zgodnie z treścią cyt. przepisu ust. 2 pkt 1 lit. a otrzymał brzmienie: "a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych". Ponadto uchylono pkt 4 ust. 2, a pkt 5 ust. 2 otrzymał brzmienie: "5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;". W ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. ustawodawca zawarł przepisy przejściowe. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 cyt. ustawy zmieniającej, regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1. Mając na uwadze fakt, iż powyższa zmiana weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. oznacza to, iż w świetle art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej regulaminy (w tym zaskarżony regulamin), wydane w oparciu o poprzednio obowiązujący art. 4 ustawy utraciły moc prawną najpóźniej z dniem 1 stycznia 2013 r. Zatem uznać należy, iż w dniu orzekania tj. 6 marca 2013 r. zaskarżona uchwała jest aktem nieobowiązującym, który został usunięty z obrotu prawnego. Powyższe jednak zdaniem Sądu nie stanowiło podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zauważyć bowiem należy, iż utrata przez regulamin utrzymania czystości i porządku mocy obowiązującej ex lege, wyeliminowała obowiązywanie jego norm z dniem 1 stycznia 2013r. (wywierając w ten sposób skutki prawne od tej daty). Natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności takiego regulaminu na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (zob. art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania za tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (vide: art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Stwierdzić należy, iż dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (zob. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Pomimo bowiem, iż skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do Sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10). Przechodząc zatem do meriti sprawy Sąd, w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu, uznał skargę Prokuratora w całości za uzasadnioną. Zdaniem Sądu, Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Należy zauważyć, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2006r. nr XXXI/211/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stanowi akt prawa miejscowego, więc wniosek organu o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa nie może zostać uwzględniony. Naruszenia, które stały się przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały należało podzielić na kilka grup, poddając je kolejno analizie. Pierwsze naruszenie odnosi się do wyliczenia w § 3 uchwały podmiotów, względem których ma zastosowanie uchwalony regulamin tj.:1)właściciele nieruchomości; 2) kierownicy budów; 3) jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej; 4) wszyscy korzystający z terenów, do których tytuł prawny ma gmina;5) przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ten sposób organ dopuścił się podmiotowego ograniczenia zakresu obowiązywania regulaminu, w sposób sprzeczny z art. 4 ust. 1 ustawy, w którym to ustawodawca ustalił już zakres obowiązywania regulaminu używając sformułowania " na terenie gminy", a po drugie nie udzielił w tym względzie radzie gminy innych kompetencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06). Podkreślić należy, iż regulamin obowiązuje na terenie gminy i do przestrzegania jego postanowień obowiązany jest każdy kto znajdzie się w okolicznościach objętych zakresem stosowania zawartych w nim norm prawnych. Kolejne naruszenie polegało na przekroczeniu udzielonego organowi upoważnienia w przepisie stanowiącym podstawę wydania uchwały t.j. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Zauważyć należy, iż przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to Rada Miejska mogła dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Podkreślić należy, iż elementy wskazane w powyższym przepisie mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 59/07). Powyższe stało się podstawą do stwierdzenia nieważności §4 ust. 3, § 20 ust. 2, § 26, § 28 ust. 1, § 12 ust. 3, § 4 ust. 6 pkt 2 uchwały. W myśl § 4 ust. 3 uchwały właściciele nieruchomości niezabudowanych zobowiązani są do ciągłej likwidacji chwastów celem zapobieżenia rozprzestrzenianiu się ich i zachowania czystości terenu. W § 20 ust. 1 zabroniono wrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych i usługowych i innych nieruchomości, na których powstają odpady, do koszy ulicznych oraz do pojemników innych właścicieli. W przypadku stwierdzenia faktu określonego w ust. 1, właściciel nieruchomości, winny nieprzestrzegania zakazu, zobowiązany jest do ustawienia dodatkowego pojemnika na odpady komunalne na swojej nieruchomości (ust. 2). W § 26 zobowiązano właścicieli do wszczepienia swoim psom identyfikatorów - transponderów i umożliwienie kontroli numeru wszczepionego identyfikatora pracownikom samorządu gminy oraz funkcjonariuszom Policji. Z kolei w § 28 ust. 1 zabroniono wyprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci. W treści § 12 ust. 3 ustalono, iż właściciel nieruchomości ma obowiązek okresowo dezynfekować swój pojemnik na odpady lub zlecić wykonanie tej czynności firmie wywożącej odpady. Zgodnie zaś z § 4 ust. 6 pkt 2 obowiązek uprzątnięcia chodnika ze śniegu i lodu powinien być realizowany przez: 1) odgarnięcie śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów; 2) podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, przy czym piasek, popiół lub inne materiały użyte do tych celów należy uprzątnąć z chodnika po ustaniu przyczyn ich użycia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w świetle art. 4 ust. 2 ustawy Rada Miejska nakładając powyżej wskazane obowiązki i zakazy wykroczyła poza granice ustawowego upoważnienia. Powyższe naruszenie odnosi się to również do uregulowań § 34 ust. 1 i 3 uchwały. Zgodnie z jego treścią Miasto i gmina tworzy odpowiednie warunki do utrzymania czystości i porządku poprzez: 1)propagowanie działań mieszkańców gminy na rzecz ekologii;2) wydawanie podmiotom gospodarczym zezwoleń na działalność usługową w zakresie odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych stałych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych;3) bieżącą kontrolę realizacji przepisów ustawy oraz niniejszej uchwały. Nadzór nad realizacją przez właścicieli nieruchomości, obowiązków wymienionych w Regulaminie, w szczególności § 4, sprawuje Burmistrz poprzez uprawnionych pracowników (ust. 3). Nadto Sąd podziela stanowisko Prokuratora stwierdzające, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady do formułowania w § 2 pkt 3, 4, 5, 6, 8 regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie definicji określonych pojęć, takich jak: "odpady komunalne drobne", "odpady komunalne wielkogabarytowe", "odpady roślinne", "przedsiębiorstwo wywozowe", ,,okres letni", które nie mają swych legalnych definicji, ale też brak jest w art. 4 ustawy upoważnienia dla gminy do tworzenia takich definicji. Kolejnego naruszenia jakiego dopuścił się organ na gruncie zaskarżonej uchwały odnosi się do § 2 ust. 7 uchwały, w którym zawarta została definicja pojęcia "właściciele nieruchomości" (rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjnej i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością). Definicja ta stanowi bowiem powtórzenie definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sąd podkreśla, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze i jurysprudencji, iż Zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części. Uznać należy, iż Zasady techniki nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego tego nie zmienia. Są one bowiem zbiorem reguł wskazujących jak poprzednie konstruować akty normatywne. Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie Zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Tak też zrozumianego istotnego naruszenia dopuścił się w w/w zakresie skarżony organ. Powyższe rozważania odnoszą się także do zawartych w zaskarżonej uchwale przepisów stanowiących powtórzenie uregulowań zawartych w innych aktach normatywnych. Dotyczy to: - § 4 ust. 5, zgodnie z którym właściciele nieruchomości lub inne podmioty wskazane ustawą mają obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia ze śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń chodnika bezpośrednio przyległego do nieruchomości, co uregulowane zostało art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, - § 4 ust. 2, zgodnie z którym właściciele lub zarządcy nieruchomości zobowiązani są do oznakowania posesji poprzez umieszczenie w widocznym miejscu numeru porządkowego domu i jego należyte oświetlenie, a który stanowi powtórzenie art. 47b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, - § 11 w myśl którego właściciel nieruchomości jest obowiązany utrzymywać pojemniki w dobrym stanie sanitarnym i technicznym, który reguluje zagadnienie objęte art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, - § 22 zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, poprzez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi, który stanowi powtórzenie art. 6 ust. 1 ustawy, - § 4 ust. 4, w którym zezwolono na spalanie suszu ogrodowego i gałęzi w okresach od 1 marca - 15 kwietnia oraz od 15 października - 30 listopada przy zachowaniu należytej ostrożności, podczas gdy zagadnienie to uregulowane zostało w art. 13 ustawy o odpadach, - § 18 w myśl którego właściciele nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego, mają obowiązek ustawienia na tych terenach lub przy obiektach koszy na śmieci i ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą przepełnieniu. Obowiązek określony w ust. 1 dotyczy także zarządzającego drogą publiczną oraz w odniesieniu do przystanków komunikacji publicznej, przedsiębiorców użytkujących te przystanki (ust. 2) i - § 19 zgodnie z którym właściciele sklepów, punktów gastronomicznych lub usługowych obowiązani są do ustawienia koszy ulicznych na śmieci przed użytkowanymi lokalami i zapewnienia ich opróżniania z częstotliwością zapobiegającą ich przepełnieniu, nie rzadziej jednak niż jeden raz w tygodniu oraz, że dopuszcza się wspólne ustawienie jednego kosza przez nie więcej niż trzech sąsiadujących przedsiębiorców (ust. 2), które naruszyły w ten sam sposób art. 5 ust. 1 pkt 1, - § 30 zgodnie z którym trzymanie ptactwa (kury, gęsi, kaczki, indyki, perliczki, gołębie itp.) i królików dopuszczalne jest na nieruchomościach z zapewnieniem odległości nie mniej niż 10m od granicy posesji od strony ulicy; odległość od pozostałych granic może być mniejsza, o ile wyrażą na to pisemną zgodę właściciele sąsiednich nieruchomości, naruszający art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, - § 34 ust. 2 uchwały, w myśl którego za naruszenie przepisów zawartych w niniejszej uchwale przewiduje się kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach określonych w kodeksie wykroczeń ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z późn. zm., który narusza art. 10 ust. 2 i 2 a ustawy. Z kolei w odniesieniu do zaskarżonego § 8 ust. 4 uchwały, w którym ustalono kolory dla pojemników do segregacji odpadów: 1) szkło białe - biały; 2) szkło kolorowe - zielony; 3) plastik - kosze lub pojemniki 1100l - żółty; 4) czerwony - odpady niebezpieczne, Sąd uznał, iż wydany został bez stosownego upoważnienia i niezgodnie z treścią przepisu powszechnie obowiązującego tj. § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w oparciu o treść art. 147 p.p.s.a. Z uwagi na ilość i charakter stwierdzonych uchybień w sposób istotny naruszających przepisy prawa powszechnie obowiązującego, Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie zaskarżonych przepisów i pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie sprawiłoby, że stanowiłaby ona regulację niekompletną. Sąd odstąpił natomiast od orzeczenia w zakresie wykonalności zaskarżonej uchwały, mino, iż zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd czyni to w razie uwzględnienia skargi. Powyższe spowodowane jest wcześniejszą utratą mocy prawnej zaskarżonej uchwały, co wynika z powołanego wcześniej art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (..). W tych okolicznościach stwierdzić należało, iż zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2013 r. Zdaniem Sądu bezcelowym jest zatem orzekanie w zakresie wykonalności uchwały, która w dniu orzekania i tak nie obowiązuje.