I GSK 1030/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 1126/18 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2018 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 1126/18 oddalił skargę T. C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rz. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok. Od przedmiotowego wyroku T. C. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 338 i art. 65 §1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) oraz § 1 i 2 umowy użyczenia i współpracy z dnia [...] maja 2014 r., przez ich błędną wykładnię, co przejawiło się w przyjęciu, że skarżący był jedynie dzierżycielem działek nr 2943/1, 1000 i 158, a nie ich posiadaczem w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności i nie prowadził na nich działalności gospodarczej, podczas gdy: a) wykładnia literalna umowy użyczenia i współpracy z dnia [...] maja 2014 r., jak również zgodny zamiar stron oraz faktyczny charakter władztwa skarżącego wobec w/w działek, wskazują na to, że skarżący był posiadaczem zależnym w/w nieruchomości (biorącym w użyczenie); b) określenie sposobu, charakteru i zakresu używania rzeczy należy do istoty stosunku zobowiązaniowego i nie dyskwalifikuje tego władztwa jako posiadania. c) posiadanie (współposiadania) rzeczy przez inne podmioty nie neguje charakteru i atrybutu faktycznego posiadania przez posiadacza głównego (biorącego rzecz). 2) art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez ich błędną wykładnię, co przejawia się w przyjęciu, że w/w przepis nie przewiduje obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o płatnościach bezpośrednich stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co wprost wynika z ust. 1 art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. II. Naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a., przez dokonanie błędnej oceny w zakresie aktywności i inicjatywy dowodowej organu I i II Instancji, a w szczególności przyjęcie, że na gruncie przepisów regulujących zasady przyznawania płatności organ nie miał obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, podczas gdy w sprawie biorąc pod uwagę jej charakter organ zobligowany był do kategorycznych ustaleń w zakresie dotyczącym rzeczywistego charakteru i zakresu posiadania przez skarżącego użyczonych mu działek oraz rzeczywistego charakteru i zakresu posiadania tych działek przez osoby trzecie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. strona zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 3 Sygn. akt I GSK 1694/18 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia istotnie wpłyną na ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu, jednakże w żaden sposób nie uzasadniono tego zarzutu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości ustosunkowania się do tak skonstruowanego zarzutu. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego oraz postanowień umowy łączącej skarżącego z A. W skardze kasacyjnej jej autor stara się wykazać, że skarżący był samoistnym posiadaczem działek o określonych numerach. Zasadnie natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, że o braku po stronie Skarżącego przesłanek przyznania płatności bezpośrednich uznać należy za słuszne, także z tego powodu, gdyż zakwestionowane obszary deklarowanych działek rolnych nie można uznać za "kwalifikujące się hektary" w rozumieniu art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608 ze zm.), co zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest jedną z koniecznych przesłanek do uzyskania przedmiotowej płatności. Zgodnie z definicją prawa unijnego zawartą w ww. art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu [...] czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub – w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej – wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że sporne działki położone są na terenie zarejestrowanego przez Urząd Lotnictwa Cywilnego lotniska cywilnego. Zatem na ich obszarze prowadzona jest zasadniczo, jako podstawowa, działalność lotnicza polegająca na utrzymywaniu funkcjonowania lotniska. Wykaszanie traw z terenu lotniska czy nawet dokonywanie dosiewek stanowi tylko uboczną działalność, mieszczącą się w zakresie utrzymywania lotniska w należytym stanie, co stanowi jedynie pewien aspekt działalności pozarolniczej – w tym wypadku lotniczej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie wystarczyło wykazanie, że skarżący jest posiadaczem samoistnym jakichkolwiek działek, na których dokonywane były czynności agrotechniczne. Konieczne było ponadto wykazanie, że działki te mieściły się w kategorii ujętej w art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. W tej kwestii autor skargi kasacyjnie nie zajął jednak żadnego stanowiska. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2) Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Uwzględniając zacytowaną treść art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku. Mianowicie ustawodawca nie przewidział w tym przypadku obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. przyjmując odmienną zasadę, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten, określający granice sprawy, może zostać naruszony wówczas gdy sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, czy też pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu lub rozpoznając skargę dokona oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpozna skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpozna istoty sprawy (tak wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 700/17, Lex nr 2645599, wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17, Lex nr 2642204). Może to też mieć miejsce gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17, Lex nr 2624490). Przepisu tego nie powiązano jednak w skardze kasacyjnej z jakimkolwiek przepisem regulującym przebieg postępowania podatkowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.