I GZ 132/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia F. "L." w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1439/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F. "L." w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr SKO.4000-1891/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1439/23 po rozpoznaniu wniosku Fundacji "L." w O. (dalej: skarżąca) o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO.4000-1891/2022 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze złożonej do Sądu I instancji skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 4 kwietnia 2023 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja nakłada na skarżącą obowiązek zwrotu znacznej kwoty ponad 100.000 zł, co doprowadzi do jej niewypłacalności. Ponadto wskazano, że jedynym źródłem finansowania skarżącej były dotacje otrzymane z PFRON oraz budżetu Powiatu Mińskiego. Wobec rozwiązania umowy skarżąca została pozbawiona jakichkolwiek źródeł finansowania i pozostaje w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Skarżąca podkreśliła, że umowa o dofinansowanie zawarta z fundacją została rozwiązana w trybie natychmiastowym, jednakże skarżąca nie miała podstaw do tego, by w takim trybie zakończyć stosunek pracy ze swoimi pracownikami. Fundacja musiała z tego tytułu ponieść znaczne nakłady finansowe. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarżąca we wniosku ograniczyła się do ogólnego stwierdzenia, że jedynym źródłem finansowania fundacji były dotacje otrzymane z PFRON oraz budżetu Powiatu Mińskiego i wobec rozwiązania umowy skarżąca została pozbawiona jakichkolwiek źródeł finansowania i pozostaje w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Fundacja nie uzasadniła jednak swojego żądania pod kątem przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreśloną szkodą, uniemożliwiło Sądowi I instancji poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała przyczyny uzasadniające jej zdaniem wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednakże rodzaj obowiązku tj. określenie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu - w wyniku jego wykonania - nie wywoła stanu, który byłby nieodwracalny. Chodzi bowiem o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne (por. post. NSA z dnia 28.04.09 r., sygn. akt II GZ 80/09). W sytuacji ewentualnego wzruszenia decyzji administracyjnej istnieje oczywista możliwość zwrotu skarżącej kwoty orzeczonej w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, lecz wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji nie wykazano wystąpienia tego rodzaju okoliczności. Analizując wniosek Sąd I instancji nie był w stanie ocenić aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej. Do oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie aktualnymi danymi w tej kwestii. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony skarżącej, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź powodującym trudne do odwrócenia skutki, jak już była o tym mowa, musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej, tj. wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych wolnych środkach, czy ponoszonych wydatkach. Niewykazanie przez stronę skarżącą tych okoliczności nie pozwala na dokonanie oceny, czy wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest danych wskazujących na pełną i aktualną sytuację majątkową strony, co uniemożliwiło Sądowi ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku z urzędu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr SKO.4000-1891/2022, 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu autor zażalenia wskazał, że Fundację obciąża zobowiązanie finansowe o znacznej wysokości. Dla skarżącej jest to bardzo wysoka kwota, w szczególności mając na względzie jego obecną bardzo trudną sytuację finansową. Do 2022 r. jedynym źródłem finansowania Fundacji były dotacje otrzymywane z PFRON oraz budżetu Powiatu Mińskiego w ramach umowy określającej warunki i wysokość finansowania kosztów działalności W. T. Z. w O. ze środków PFRON z dnia 6 maja 2020 r. zawartej pomiędzy Fundacją a Powiatem Mińskim. W związku z wypowiedzeniem umowy w 2022 r. Fundacja utraciła swoje jedyne źródło finansowania. Łączna kwota do zwrotu przez Fundację do budżetu Powiatu Mińskiego wraz z odsetkami wynosi obecnie ponad 170.000,00 zł. Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, że obciążenia strony znacznymi zobowiązaniami finansowymi uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję nie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego, tj. wznowienie działalności Fundacji. Wskazała również, że na uwagę zasługuje okoliczność, że Fundacja została założona w [...] r. i do [...] r., a zatem ponad 30 lat, prowadziła w sposób aktywny działalność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, CBOSA). Najdobitniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 (LEX nr 1405435), w którym stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organu, uznając że skarżący we wniosku nie wykazał, że w jego przypadku wystąpiła którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodzić się należy z konkluzją Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zbyt ogólnikowe argumenty przytoczone przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowodowały, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ocenić wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. Aby zbadać, czy rzeczywiście w stosunku do strony zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest odniesienie wysokości obciążenia skarżącej, wynikającego z zaskarżonej decyzji do jej sytuacji materialnej (finansowej). Bez porównania tych dwóch wartości nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia autora zażalenia. Ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony skarżącej, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej, tj. wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych wolnych środkach, stanu rachunków bankowych. Strona ma obowiązek dokładnie opisać we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., II FZ 110/10). Niewykazanie przez stronę tych okoliczności uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową skarżącej. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wymogów stawianych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wypełniają również twierdzenia skarżącej wskazujące na treść zaskarżonej decyzji, która określa kwotę dotacji przypadającej do zwrotu. Jeżeli bowiem skarżąca twierdzi, że wykonanie decyzji polegającej na obowiązku zwrotu kwoty pieniężnej skutkować będzie powstaniem szkody, to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie tego, że środki pieniężne niezbędne do zapłaty należności publicznoprawnej przekraczają jej możliwości płatnicze i doprowadzą, np. do utraty możliwości płynności finansowej. Okoliczności tych nie wypełnia również wskazanie we wniosku charakteru działalności Fundacji. Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.