I OSK 2123/22

Dnia 12 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 310/22 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Gminy R. na rzecz Wojewody [...] kwotę 700,00 (siedemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić Gminie R. z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 214,00 (dwieście czternaście) PLN uiszczoną tytułem wpisu od skargi; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 lipca 2022 r., II SA/Gl 310/22 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa: uchylił tiret 1 zaskarżonej decyzji (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2022.176 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", orzekł o: 1. umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w gminie R., obręb G., k.m. 6, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0223 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. ,,Przebudowa ul. S. w R. w ramach inwestycji: Budowa regionalnej drogi R. – P. – etap ll (KM 0+425,00 do KM 4+020,00); 2. ustaleniu odszkodowania na rzecz Kopalni Piasku ,,K." S.A. z siedzibą w K. w wysokości 6.427,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości; 3. zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego w pkt 2 odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda [...], działający w imieniu Skarbu Państwa, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], rozpoznając wniesione odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. w części dotyczącej pkt 1. oraz orzekł w tym zakresie; ,,1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 5.332,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb G., k.m. 6, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0223 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn. ,,Przebudowa ul. S. w R. w ramach inwestycji: Budowa regionalnej drogi R. – P. – etap ll (KM 0+425,00 do KM 4+020,00)'' i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania''. W pozostałym zakresie Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Prezydent Miasta R., reprezentujący Gminę R., zaskarżył ww. decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, tj. w zakresie, w jakim decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2020 r., w części dotyczącej pkt 1, została uchylona i organ odwoławczy orzekł merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał m.in., że Prezydent Miasta R. nie jest uprawniony do wniesienia skargi, gdyż wydał decyzję jako organ I instancji, a nie można łączyć roli procesowej organu administracji oraz strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 lipca 2022 r. uchylił tiret 1 zaskarżonej decyzji (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.), wskazując, iż nie podziela stanowiska Wojewody [...] dotyczącego braku możliwości wniesienia skargi przez Prezydenta Miasta R. Sąd I instancji wskazał, że decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania w rozstrzyganej sprawie wydał Prezydent Miasta R., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast skargę złożyła Gmina R., reprezentowana przez Prezydenta. Gmina jest jednak odrębnym podmiotem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że w sferze publicznoprawnej jednostka samorządu terytorialnego (reprezentowana przez jej organy) występuje w roli podmiotu administrującego, stanowiącego prawo, a także podmiotu administrowanego i nadzorowanego. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W kwestii dwoistości ról Sąd I instancji podkreślił, że Wojewoda [...] złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R., a następnie sam to odwołanie rozpatrzył. Połączył zatem w jednym postępowaniu rolę strony (jako podmiot składający odwołanie) oraz organu administracji (rozpatrując odwołanie). Następnie Sąd I instancji wskazał, że podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", i podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który uchylając w części decyzję Prezydenta Miasta R. powołał się na powyższy przepis, stwierdzając, że złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, o zrzeczeniu się odszkodowania należnego Skarbowi Państwa, mógł skutecznie dokonać jedynie Wojewoda [...] Sąd stwierdził, że zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. dotyczy uprawnień wojewody o charakterze procesowym. Na marginesie wskazał, że nawet jeśliby przyjąć – co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca – że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania złożył nieuprawniony podmiot, to charakter tej czynności powoduje, iż Wojewoda [...] nie był władny rozstrzygnąć o tym wydając decyzję administracyjną. W takich sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na niezastosowaniu normy nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i nie zbadanie legitymacji procesowej do występowania danego podmiotu (Gminy R.) w postępowaniu administracyjnym oraz przyjęciu a priori, iż Gmina R. mogła wnieść skargę w sprawie, w której nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a w konsekwencji nie był stroną postępowania sądowo-administracyjnego, a co się z tym wiąże wadliwe uwzględnienie skargi, zamiast jej odrzucenia; 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art.145 § 1 pkt 1lit. a) i c ) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej i art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i braku odrzucenia skargi w sprawie, w której były podstawy do przyjęcia oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Gminy R., który to podmiot nie był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, a w konsekwencji stroną postępowania sądowo-administracyjnego; 3) art. 269 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż odnosi się do legitymacji skargowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a nie odnosi się do gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji niezgodne z przepisem odstąpienie od poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; 4) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...] mimo wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony (w przypadku uznania, że brak legitymacji do wniesienia skargi skutkuje jej oddaleniem), a nadto pomimo prawidłowych ustaleń organu odwoławczego w przedmiocie braku skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za prawo własności nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie wobec niewskazania przez Sąd I instancji, jakie przepisy proceduralne naruszył organ odwoławczy i niewyjaśnienie w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pomimo że Sąd uchylił tiret 1 zaskarżonej decyzji m.in. z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 12 ust. 8 w zw. z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej i w zw. z art. 23 ust.1e u.g.n. przez uznanie za prawidłową decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania wydanej w oparciu o oświadczenie w przedmiocie zrzeczenia się odszkodowania, w sytuacji gdy Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, tj. w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, a tym samym oświadczenie to nie mogło odnieść skutku; II. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 ust. 1e u.g.n. w związku z art. 12 ust. 7 specustawy drogowej polegającą na uznaniu, że reprezentacja Skarbu Państwa przez wojewodę, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, nie dotyczy przypadku złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że to prezydent miasta na prawach powiatu, a nie wojewoda, działający jako reprezentant Skarbu Państwa, uprawniony jest w ww. okolicznościach do złożenia oświadczenia w trybie art.12 ust. 7 specustawy drogowej. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w całości w trybie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez oddalenie w całości skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 p.p.s.a – konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie, czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena, czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r., II GSK 310/08; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż kwestia dopuszczalności skargi stała się także podstawą zarzutów kasacyjnych, odniesienie się do niej wypełnia dwa z ww. źródeł badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym. Ocenę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym jest także inny podmiot, któremu ustawa przyznała prawo do wniesienia skargi. Wniesienie skargi przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Odnosząc się do kwestii legitymacji skargowej należy zauważyć, iż problem prawny zarysowany treścią zarzutów kasacyjnych nie jest nowy i był już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Odwołując się do nich należy pokreślić, iż w toku badanego postępowania aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego pogląd ten uznać należy za ugruntowany (vide: postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82, ONSA 1982/1/49; uchwała SN z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSN 1985/7/86). Nie uległ on zmianie po samorządowej reformie ustrojowej państwa. Podkreślano wówczas, że organ samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania administracyjnego nie tylko wtedy gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie (vide: postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl.), ale także wówczas, gdy jej organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93, Wokanda 1994/6/34; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33). Stanowisko to było wielokrotnie powtarzane w późniejszych orzeczeniach (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, OSP 2004/4/48; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., II OSK 617/11; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten akceptowany jest także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (vide: wyrok TK z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, OTK ZU 2009/9/139), oraz aprobowany przez doktrynę (vide: M.Szewczyk, Podmiotowość prawna gminy, RPEiS 1993/3/35; W.Chróścielewski, Glosa do wyroku SN z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00, OSP 2002/10/516; G.Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, ST 2008/1-2 s. 72 i nast.). Jednostka samorządu terytorialnego nie jest także legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie własnej decyzji lub decyzji wydanej na skutek odwołania od niej (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17), a nadto taka jednostka, której organowi powierzono kompetencje władcze do orzekania w określonej sprawie, nie ma możliwości dochodzenia interesu prawnego nie tylko w trybie postępowania administracyjnego ale także sądowoadministracyjnego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Powyższe pozwala uznać, iż w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma bowiem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Nie jest ona również podmiotem uprawnionym do inicjowania w tej sprawie postępowań w trybach nadzwyczajnych, do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., OSK 801/14, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., I OSK 1563/21; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2021 r., I OSK 1700/21; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., I OSK 1451/20; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2021 r., II OSK 3381/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto zaprezentowano je na gruncie okoliczności spraw bliźniaczo podobnych do aktualnie rozstrzyganej (vide postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2021 r., I OSK 1642/21; postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., I OSK 1698/21; postanowienie NSA z dnia 19 października 2023 r., I OSK 1489/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro Prezydent Miasta R. jako organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, rozstrzygnął sprawę odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Gminę Miasta R. prawa własności nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Okoliczność, iż Wojewoda [...], jako organ odwoławczy, ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. częściowo rozstrzygnął reformatoryjnie sprawę, uchylając decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2020 r. i zobowiązując Prezydenta Miasta R. do wypłaty na rzecz Skarbu Państwa ustalonego w toku postępowania odszkodowania, nie prowadzi do wniosku, iż jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje ww. organ I instancji staje się podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że osobowość prawna, o której mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi podstawowy element przesądzający o podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, ponoszenia odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Nie oznacza to jednak, że jednostka samorządu terytorialnego jest taką samą osobą prawną, jak wszystkie osoby prawne podlegające regulacjom prawa cywilnego. Jej samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Nie ulega także wątpliwości, iż jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to jednak wyłącznie jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, służące zapewnieniu realnej możliwości ich wykonywania. Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto jednostki samorządu terytorialnego wykonują powierzone im zadania publiczne przede wszystkim przez swoje organy, będące jednocześnie organami administracji publicznej powołanymi do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności (vide: J.Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 213; postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU 2007/6A/60, s. 871). Wykonując zadania w zakresie rozstrzygania spraw administracyjnych organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym (zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisów odnoszących się do legitymacji procesowej do wniesienia skargi (art. 28 k.p.a. w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a.), zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw byłaby władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną stron postępowania, a więc podmiotów od niej niezależnych, a następnie pozostawałaby uprawnioną do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Pominięcie znaczenia kompetencji organu owej jednostki samorządu terytorialnego, a także samego faktu wydania przez ów organ decyzji w tej sprawie, oznaczałoby, iż jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje znacząco szerszy zakres ochrony prawnej niż podmiotom, których interesom mają służyć. Pozostawałaby to nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawnego, stosownie do art. 2 Konstytucji RP (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe nie oznacza, iż jednostki samorządu terytorialnego pozbawione są w powyższych sytuacjach ochrony prawnej. Utrwalony jest bowiem pogląd prawny, iż jednostki samorządu terytorialnego mają uprawnienie do inicjowania działań przez prokuratora, będącego organem ochrony praworządności. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. wskutek przyznania Gminie Miasta R. legitymacji skargowej oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wskutek nieodrzucenia skargi wniesionej przez ów podmiot. Wypada także dostrzec, iż sytuacja, w której prezydent miasta na prawach powiatu wykonując zadania starosty i wydając w ramach przyznanych ustawą kompetencji decyzję ustalającą odszkodowanie za grunt przejęty decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej, powoduje wyłączenie możliwość reprezentowania przez ten organ w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej samej sprawie, zarówno jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu), jak i Skarbu Państwa (vide: postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym wobec miasta na prawach powiatu aktualna pozostaje uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 wskazująca, iż powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie przepisów specustawy drogowej. Wszak miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu, w której funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 i 2 u.s.p.). Z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych. Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana określonego stanowiska w trybie przewidzianym w art. 269 ust. 1 – 3 p.p.s.a., dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide: A.Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki [w:] J.Filipek, Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 601). Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd prawny o przysługiwaniu w badanej sprawie legitymacji procesowej Gminie Miasta R., miastu na prawach powiatu, pozostając w sprzeczności z ww. uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, narusza także art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie podzielając stanowiska zajętego w ww. uchwale zaniechał przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadny zatem okazał się także zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Niedopuszczalność skargi inicjującej kontrolowane postępowanie sądowe oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do tego aby przedmiotem oceny uczynić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności reprezentacji Skarbu Państwa i skuteczności oświadczenia Prezydenta Miasta R. o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.